Jumat, 22 Juni 2012

PENGUATAN PERAN DAN FUNGSI DEWAN PERWAKILAN DAERAH REPUBLIK INDONESIA

Oleh: Iwan Koesnadi dan Sahruddin A. Pendahuluan Perjalanan panjang sejarah bangsa Indonesia dalam tatanan kehidupan bernegara, telah memasuki era reformasi hukum dan politik yang merubah sendi dasar sistem politik dan sistem ketatanegaraan di negeri ini. Desain ketatanegaraan Indonesia mengalami perubahan mendasar pasca reformasi politik. Salah satu perubahan tersebut telah dimaknai dengan lahirnya lembaga negara baru yakni, Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia (DPD-RI). Kelahiran DPD sejatinya adalah untuk memperkuat mekanisme dan proses ”check and balances” dalam tubuh parlemen sebagaimana dalam sistem bicameral. Kehadiran DPD dalam sistem bikameral, diharapkan menjadi lembaga penyeimbang dalam cabang-cabang kekuasaan negara seperti kedudukanya terhadap DPR maupun terhadap cabang kekuasaan negara lainya seperti lembaga Eksekutif (Presiden) dan lembaga Yudikatif (MA dan MK). Bila kita menelaah lebih jauh, ternyata eksistensi peran fungsi dan kewenangan DPD saat ini dalam tubuh parlemen, secara nyata posisinya masih menjadi ”etalase” demokrasi politik di tubuh parlemen dalam bingkai ”bicameral system” (dua kamar) yang secara teoritis telah menjadi pilihan sistem ketatanegaraan sebagaimana di amanatkan pasal 22 UUD 1945. Perubahan UUD 1945 yang pada saat ini sudah empat tahap di lakukan sejak tahun 1999-2002, ternyata hal itu belum memberi agregat yang cukup bagi para anggota DPD terpilih untuk dapat melakukan berbagai peran fungsi dan tugasnya selayak seorang “Senator“. Paling tidak hal ini tercermin dengan kerancuhan fungsi dan tugas-tugas yang tidak optimal karena keterbatasan kewenangan DPD sebagai lembaga negara yang merepresentasikan kepentingan daerah, yang seharusnya dapat mengagregasikan kepentingan suara daerah yang berbanding lurus dan terintegrasi dengan kepentingan nasional. Anggota DPD yang sejatinya dapat disebut sebagai seorang ”Senator”, ternyata tidak memiliki kekuatan suara penuh dalam setiap pengambilan keputusannya dan tidak dapat menetapkan hak-hak legislasinya secara utuh dan tegas, apalagi memiliki hak veto terhadap pengesahan sebuah produk undang-undangan yang khususnya menyangkut dengan kepentingan daerah. Posisi daya tawar DPD yang masih lemah dalam disain sistem ketatanegaran semacam ini, memberikan indikasi bahwa sistem parlemen di Indonesia masih bertumpu pada dominisai lembaga DPR sebagai lembaga legislasi yang utama (legislatif heavy). Meskipun UUD 1945 sudah menerapkan prinsip bikameral dalam tata kelola kelembagaan di tubuh parlemen, namun dalam implementasinya sistem bikameral yang efektif masih berada di persimpangan jalan, antara melaksanakan strong bicamaral dan soft bicameral . Sesungguhnya realitas demokrasi yang tidak berjalan ini, tetap seperti sistem unikameral, bahkan kini cenderung secara kasat mata seperti menjadi trikameral. Hal ini karena fungsi dan peran MPR sebagai lembaga tinggi negara secara fisik wujudnya masih dipertahankan kedudukannya, walaupun kini fungsinya sudah tereduksi dan dibatasi karena tidak lagi menjadi lembaga legsilatif yang efektif Bila kita tinjau sejarah perjalanan bangsa, Indonesia pernah menerapkan sistem parlemen bikameral, yaitu pada masa Konstitusi RIS. Pada saat itu bentuk negara Indonesia adalah federal dan dengan sistem pemerintahan yang parlementer. Tetapi bentuk parlemen bikameral saat itu tidak berlangsung lama, dan berakhir dengan berlakunya UUDS 1950, setelah itu parlemen Indonesia kembali menjadi unikameral. Senat sebagai kamar kedua atau mejelis tinggi dalam konstitusi RIS pada waktu itu merupakan perwakilan teritorial, mewakili negara bagian yang menampung serta menyuarakan kepentingan daerah di tingkat pusat. Saat ini sesuai dengan Perubahan Ke IV UUD 1945, meskipun telah mengadopsi bentuk parlemen dengan sistem bikameral yang terdiri dari dua kamar yakni; Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) ternyata kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) masih efektif melaksanakan fungsinya dan terintegrasi dalam sistem Parlemen Indonesia. Kerancuhan ini sangat tidak selaras dengan penerapan teori bikameral, bila dilihat dari tujuannya merupakan kamar kedua atau majelis tinggi dari parlemen. Dan merupakan kamar kedua atau majelis tinggi untuk perwakilan teritorial, dengan tugas menyuarakan aspirasi kepentingan masyarakat daerah di tingkat pusat. Wacana mengenai keunggulan dan kekurangan dari lembaga legislatif bikameral memang masih terus menerus diperdebatkan efektivitasnya oleh para ahli politik, wakil rakyat, dan pemerhati masalah politik dan konstitusi serta hukum ketatanegaraan. Konsep Unikameralisasi berpendapat bahwa sistem dua majelis tidak lagi memenuhi kebutuhan keterwakilan, karena anggota-anggota kedua majelis memiliki konstituen yang sama. Konsep bikameralisasi berpendapat bahwa sistem dua majelis lebih dapat mewakili banyak kepentingan yang sesunguhnya sudah saling tumpang tindih dari sebuah masyarakat yang pluralis, heterogin dan sangat majemuk. Terutamanya, keunggulan atau kekurangan dari sistem bikameral yang biasanya diperdebatkan dalam konteks keunggulan atau kekurangan sistem unikameral. Kadang-kadang bikameral juga dihubungkan dengan konsep federalisme. Kedua pihak menekankan bahwa struktur yang mereka dukung itu lebih responsif terhadap rakyat dan tidak terlalu terpengaruh oleh kekuatan-kekuatan masyarakat yang dominan. Namun demikian, tidak ada satu pun sistem politik parlemen, baik unikameral atau bikameral, bahkan federalis, dapat diterapkan secara universal, dan tipe sistem yang dipilih oleh satu masyarakat terutama bergantung pada keadaan politik, sosial, ekonomi, etnik, serta faktor-faktor lainnya. Melihat perkembangan selama ini, demokrasi bukan hanya konsep yang masih dipertanyakan, tetapi juga masih mengandung banyak pertanyaan. Pengalaman di beberapa bagian benua seperti Eropa, Afrika, Amerika Latin dan Asia telah menunjukkan bahwa hampir semua orang ingin menjadi pemimpin yang mencari legitimasinya dari istilah demokrasi, membuat hal ini semakin sulit menjawab pertanyaan-pertanyaan dan pertentangan di dalamnya. Melvin J. Urofsky dalam tulisannya yang berjudul ‘Prinsip-prinsip Dasar Demokrasi’,mengatakan bahwa demokrasi adalah sesuatu yang berat, bahkan mungkin bentuk pemerintahan yang paling rumit dan sulit. Banyak ketegangan dan pertentangan dan mensyaratkan ketekunan para penyelenggaranya agar bisa berhasil. Demokrasi tidak dirancang demi efisiensi, tapi demi pertanggungjawaban: sebuah pemerintahan demokratis mungkin tidak bisa bertindak secepat pemerintahan diktator, namun sekali mengambil tindakan, bisa dipastikan adanya dukungan publik untuk langkah ini. Demokrasi bukanlah produk yang telah selesai melainkan sesuatu yang terus tumbuh dan berkembang. Mengenai demokrasi kita dapat merujuk pada pembagian demokrasi menurut Arend Lijphart. Demokrasi yang dikenal, biasanya adalah demokrasi perwakilan: pemerintahan oleh perwakilan yang dipilih secara bebas oleh rakyat. Dalam hal ini terdapat banyak cara yang berbeda untuk sukses menjalankan demokrasi. Berbagai model demokrasi, baik model majoritarian democracy yang tepat untuk masyarakat yang homogen, maupun model concencus democracy yang tepat untuk masyarakat yang pluralistis, menawarkan suatu sistem bikameral untuk parlemen mereka. Dalam model majoritarian biasanya terdapat asymmetric bicameralism atau asimetris bikameral dan model konsensus biasanya kecenderungan untuk memilih balanced bicameralism atau bikameral seimbang. Dalam praktek politik bernegara, pilihan apakah suatu parlemen bersistem unikameral atau bikameral, terlihat sederhana. Negara-negara federal hampir tanpa pengecualian memilih sistem bikameral dengan alasan struktur konstitusional mereka yang khas, negara kesatuan lebih bebas untuk memilih sistem yang mereka inginkan. Banyak alasan mengapa begitu banyak negara mengadopsi sistem unikameral. Beberapa kecenderungan penting yang dapat dicatat adalah negara-negara yang berukuran kecil kemungkinan besar mempunyai satu kamar daripada dua kamar. Hal ini karena masalah keseimbangan kekuasaan politik lebih mudah diatasi daripada di negara besar. Di negara-negara Kesatuan sosialis, sistem bikameral dipandang membawa komplikasi-komplikasi, penundaan-penundaan dan biaya-biaya, dari pada keuntungannya. Penerapan sistem bikameral itu, dalam prakteknya sesungguhnya sangat dipengaruhi oleh tradisi, kebiasaan dan sejarah ketatanegaraan negara yang bersangkutan. Seperti halnya negara federasi, negara kesatuan juga bertujuan melindungi wilayah tertentu, melindungi etnik dan kepentingan-kepentingan khusus dari golongan rakyat tertentu (seperti kelompok kepentingan, golongan minoritas dan sebagainya) dari suara mayoritas (tirani mayoritas). Jadi sebenarnya tidak banyak perbedaan apakah sistem unikameral atau bikameral yang digunakan dalam negara kesatuan atau federasi itu. Yang penting bahwa sistem majelis / kamar tunggal atau ganda itu dapat benar-benar berfungsi untuk menyalurkan aspirasi rakyat dalam mengawasi jalannya pemerintahan. Bicameral system perspective di beberapa negara telah melahirkan struktur parlemen yang optimal dengan mendudukan posisi kamar kedua secara kuat ”strong bicameral”. Sementara sistem bicameral yang dibangun pasca reformasi di negeri ini, cenderung hanya menjadi sebuah ”kompromi politik”, sehingga hanya melahirkan lembaga DPD yang tidak berdaya dan lemah agregasi politiknya (soft bicameral). UUD 1945 dan Undang-undang tentang Susunan dan Kedudukan DPR, DPD dan DPRD (susduk) telah menempatkan posisi politik DPD dalam batasan peran dan kewenangan yang ”absurd” dari fungsi yang sesungguhnya diharapkan menjadi kamar kedua yang kuat dan efektif dalam melaksanakan fungsi “check and balances” di dalam parlemen. Berdasarkan kenyataan terhadap perkembangan demokrasi di Indonesia, sebagaimana tercantum baik dalam UUD 1945 maupun dalam Undang-undang nomor 22 tahun 2003 tentang susunan kedududukan DPR/DPRD/DPD, maka eksesitensi DPD masih belum bisa menunjang optimalisasi dan efektifitas kinerja politiknya secara nyata. Sehingga secara politis penerapan sistem bikameral di Indonesia tampak masih bersifat setengah hati, bila dibandingkan dengan beberapa negara yang telah menganut sistem bikameral yang kuat. Namun paling tidak, Indonesia telah menjadi negara demokrasi yang telah meletakan dasar sistem bikameral dalam lembaga perwakilannya. Tentunya dalam proses perjalanannya parlemen di Indonesia masih akan terus mencari bentuk sejatinya pada masa transisi politik seperti saat ini. Dengan adanya upaya mendorong proses Amandemen ke V UUD 1945 yang komprehensif yang terus digaungkan oleh kelompok DPD di MPR, diharapkan optimalisasi peran fungsi dan kewenangan DPD menjadi solusi alternatif yang terbaik dalam merepresentasikan kepentingan daerah terhadap kepentingan nasional guna mempertaruhkan model sistem perwakilan bikameral dalam sistem ketatanegaraan yang lebih demokratis dan tetap dalam bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia . Meninjau aspek penting terhadap proses transisi reformasi sistem politik dan parlemen di Indonesia, maka terjadinya perubahan UUD 1945 bukanlah sebuah skenario politik seketika, tetapi melalui tahap pembahasan yang cukup panjang baik di masyarakat maupun di MPR, khususnya di Panitia Ad Hoc I. Proses perubahan di MPR selain memperhatikan tuntutan politik dan pandangan-pandangan politis kekinian yang berkembang pada saat itu bersamaan dengan semangat arus reformasi, juga melibatkan pembahasan yang bersifat akademis, dengan mempelajari sistem pemerintahan yang berlaku di negara-negara lain khususnya di negara yang sudah menganut paham demokrasi dan sistem bikameral secara hakiki. Dalam proses pembahasan tersebut, berkembang kuat pandangan tentang perlu adanya lembaga yang dapat mewakili kepentingan-kepentingan daerah, serta menjaga keseimbangan antar-daerah dan antara pusat dengan daerah secara adil dan serasi. Sesungguhnya gagasan dasar pembentukan DPD adalah keinginan untuk lebih mengakomodasi aspirasi daerah dalam kepentingan nasional dan sekaligus memberi ruang serta peran yang lebih besar kepada daerah dalam proses pengambilan keputusan politik untuk soal-soal yang terutama berkaitan langsung dengan kepentingan daerah. Keinginan tersebut berangkat dari pemikiran bahwa pengambilan keputusan yang bersifat sentralistik pada masa lalu, ternyata telah mengakibatkan ketimpangan dan mencederai rasa ketidak adilan masyarakat yang dijamin oleh konstitusi, sehingga bila tetap diabaikan potensi tersebut dapat membahayakan keutuhan wilayah negara dan persatuan nasional. Melihat keberadaan unsur Utusan Daerah dalam keanggotaan MPR selama ini (sebelum dilakukannya perubahan IV terhadap UUD 1945) dianggap tidak memadai sebagai saluran politik yang dapat menjawab rasa keadilan terhadap tantangan dan tuntutan politik masyarakat daerah. Karena keberadaan Utusan Daerah hanya menjadi bentuk perpanjangan politik kekuasaan pemerintahan dalam hal ini kekuatan politik yang dominan serta dalam keanggotanya Utusan Daerah diangkat dan ditempatkan setara Utusan Golongan dan menjadi hanya anggota Perimbangan MPR-RI. Sejak pemilu legislatif tahun 1999 sejalan dengan iklim reformasi dan demokratisasi yang kuat, maka dalam pemilihan keanggotaan Utusan Daerah selanjutnya dilakukan dalam sebuah proses pemilihan melalui pemungutan suara terbanyak oleh keanggotan DPRD provinsi yang merepresentasikan kepentingan suara rakyat daerah pemilihan setempat. Dalam keangotaan MPR-RI selanjutnya anggota Utusan Daerah dikembalikan kepada fraksi partai politik sesuai dengan afiliasinya. Adanya tuntutan seiring dengan derasnya perkembangan arus reformasi pada tahun 2001 dalam proses Amandemen ke tiga UUD 1945, keanggota Utusan Daerah melebur dalam bentuk Fraksi tersendiri yakni Fraksi Utusan Daerah dan hal ini terus menjadi embrio yang mendorong lahirnya pemikiran- pemikiran terhadap pembentukan Dewan Utusan Daerah yang selanjutnya ditetapkan oleh UUD1945 hasil amandemen ke IV tahun 2003 menjadi disebut Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia atau disingkat DPD RI. Konstitusi telah melahirkan dan membentuk DPD-RI untuk dapat memenuhi tuntutan demokrasi dan rasa keadilan masyarakat di daerah, meningkatkan semangat dan kapasitas peran daerah adalah upaya untuk menjembatani kepentingan masyarakat dan daerah dalam pengambilan keputusan di tingkat nasional. Namun kehadiran DPD RI belum sesuai dengan semangat yang melandasi terjadinya proses reformasi yang dikehendaki masyarakat daerah. Dalam proses pembentukannya sesungguhnya telah terjadi tarik-menarik dari berbagai kepentingan politik yang menyebabkan munculnya kompromi-kompromi dari para elit politik. Akibatnya fungsi dan kewenangan yang dimiliki DPD dibuat menjadi terbatas bahkan berfungsi hanya sebagai ornamen konstitusi dalam etalase sitem politik dan parlemen di Indonesia. Kekhawatiran terhadap posisi DPD yang kuat (strong bicameral) ini dipahami sebagai bentuk ketakutan akan terjadinya arus politik yang kuat terhadap tuntutan daerah yang sulit terkendali dan dikhawatirkan akan membawa bentuk negara pada pemikiran federalisme. Apalagi bila DPD diberikan hak memutuskan sebuah produk undang-undang atau bahkan memiliki hak veto, maka disinyalir hanya akan melahirkan potensi terjadi sebuah dead lock dalam sistem pengambilan keputusan pada pembahasan di tubuh parlemen. Jauh dari kekhawatiran pemikiran akan terbentuknya negara federal, sesungguhnya sistem perwakilan yang efektif pada dasarnya berpegang pada prinsip check and balances antara dua lembaga perwakilan dalam pembuatan undang-undang, menyusun anggaran belanja negara, dan melakukan pengawasan efektif terhadap pemerintah. Sesungguhnya kedua kamar ini (DPD dan DPR) bisa saling mengisi, mengimbangi, dan menjaga peran antar fungsi lembaga perwakilan, sekaligus memperkuat kualitas produk dan artikulasi agregasi aspirasi rakyat yang dapat tercermin melalui produk legilasinya yang pro terhadap kepentingan rakyat. Kedudukan DPR dan DPD, sesungguhnya bisa bersinergi untuk membahas dan menghasilkan sebuah undang undang yang menyangkut kepentingan daerah. Bila berdasarkan rangkaian proses pemilihannya, anggota DPD terpilih seharusnya mempunyai legitimasi yang lebih tinggi dibanding dengan anggota DPR karena proses pemilihannya dilakukan langsung memilih figur calon Anggota DPD yang bersangkutan. Dibandingkan dengan pemilihan anggota DPR yang masih didukung oleh jumlah suara partai politik yang diwakilinya. DPR yang keanggotanya dipilih dalam pemilu legislatif secara tidak langsung dengan suara terbanyak sesuai angka bilang pembagi, untuk memprebutkan sejumlah kursi berdasar jumlah penduduk dalam satu daerah pemilihan (dapil). Bila keangotaan DPR didukung oleh partai-partai politik sesuai dengan daftar urutan penempatannya, maka anggota DPD dipilih berdasar suara terbanyak dalam keterwakilan ruang atau wilayah daerah dengan pemilihan langsung secara perseorangan. Dengan legitimasi yang besar dan kuat seperti ini, Indonesia seharusnya bisa membangun sistem parlemen yang termasuk dalam kategori sistem bikameral yang kuat. Karena dengan sistem bikameral yang kuat akan membuat kepentingan dan aspirasi daerah dapat terjembatani secara efektif oleh DPD RI dalam mempengaruhi kebijakan di tingkat pusat. Selain itu, keberadaan DPD RI akan dapat lebih memperkuat pelaksanaan demokrasi di Indonesia. Penerapan sistem bikameral memang bervariasi antara satu negara dengan negara lainnya, namun semua berpijak di atas landasan kepentingan yang sama, yaitu memaksimalkan keterwakilan (representation) dan membangun sistem check and balances dalam lembaga perwakilan, serta membuka peluang pembahasan yang berlapis (redundancy) untuk memperluas dan memperdalam proses pengambilan keputusan politik yang berdampak besar bagi seluruh rakyat. B. Landasan Teori 1. Teori Perwakilan Politik Menurut Alfred de Grazia Teori Perwakilan Politik mengemukakan bahwa perwakilan diartikan sebagai hubungan di antara dua fihak, yaitu wakil dengan terwakil, dimana wakil memegang kewenangan untuk melakukan berbagai tindakan yang berkenaan dengan kesepakatan yang dibuat dengan terwakil. Menurut Hanna Penichel Pitkin dalam bukunya yang berjudul The Concept of Representation dijelaskan bahwa perwakilan politik dimaksudkan adalah sebagai proses mewakili dimana wakil bertindak dalam rangka bereaksi kepada kepentingan terwakil. Walau wakil bertindak bebas tapi harus bijaksana dan penuh pertimbangan serta tidak sekedar melayani, dan wakil bertindak sedemikian rupa sehingga diantara dia dengan terwakili tidak terjadi konflik dan jika terjadi ketidakjelasan harus mampu meredakannya. International Comission of Jourist merumuskan sistem politik yang demokratis sebagai suatu bentuk pemerintah dimana hak untuk membuat keputusan-keputusan politik diselenggarakan oleh warga negara melalui wakil-wakil yang dipilih oleh mereka dan yang bertanggungjawab kepada mereka melalui suatu proses pemilihan yang bebas. Dalam sistem pemerintah demokratis yang dilaksanakan dengan sistem perwakilan, maka keberadaan lembaga perwakilan rakyat dipandang sebagai suatu keniscayaan dalam penyelenggaraan sistem pemerintahan ini. Lembaga negara ini merupakan badan yang berwenang sebagai pelaksana kekuasaan negara dalam hal menentukan kebijakan umum yang mengikat seluruh rakyat. Lembaga perwakilan atau lembaga legislatif, saat ini di banyak negara disebut dengan nama Parlemen. Perbincangan teoritis mengenai struktur organisasi parlemen, biasanya yang dikenal yaitu sistem unikameral dan bikameral. Yang pertama terdiri atas satu kamar, sedangkan yang kedua mempunyai dua kamar yang memiliki fungsi sendiri-sendiri. Selama berabad-abad, kedua tipe struktur pengorganisasian demikian dikembangkan di banyak negara. Karena itu dalam berbagai literatur hukum tata negara maupun literatur ilmu politik, kedua sistem inilah yang biasa dikenal. Pembenaran terhadap adanya dua kamar dalam parlemen karena adanya kebutuhan terhadap perwakilan. Menurut teori, satu kamar berisi anggota-anggota yang secara luas mewakili penduduk secara langsung. Sedangkan kamar yang lainnya berdasarkan perwakilan yang berbeda, bisa untuk kepentingan kelas sosial, kepentingan ekonomi, atau perbedaan teritorial. Biasanya yang paling umum, terhadap Senat (kamar kedua) secara konstitusional diberikan untuk perwakilan teritorial. Lembaga Perwakilan pada dasarnya harus mencerminkan tiga jenis keterwakilan, yaitu keterwakilan penduduk, keterwakilan ruang (daerah) dan keterwakilan deskriptif (khususnya berbagai kelompok masyarakat yang dalam proses pemilihan umum tidak akan terwakili). Perbedaan ketiga antara demokrasi model Westminter dan model Consensus adalah pembagian kekuasaan dalam legislatifnya. Model majoritarian murni menghendaki agar konsentrasi dari kekuasaan legislatif kedalam single chamber; Model konsensus digolongkan dengan suatu legislatif bikameral dengan kekuasaan yang dibagi dua secara sama atau secara berbeda yang diwujudkan dalam kamar-kamar. Sejak unikameral dikelompokkan sebagai model majoritarian dan bikameral dengan model konsensus, kita boleh berharap menemukan bikameral dalam masyarakat yang plural dan unikameral dalam masyarakat yang lebih homogen. Unikameral terjadi lebih sering di masyarakat nonplural daripada plural dan semiplural., tetapi bikameral ditemukan sama frekuensinya di tiga masyarakat tersebut. Dua penjelasan yang lain tentang bikameral yang sering kali disebutkan: 1. Ukuran dari suatu populasi Klasifikasi berdasarkan pada ukuran jumlah penduduk/populasi, negara dengan populasi paling sedikit 10 juta rakyat digolongkan sebagai besar. 2. Federalisme. Pemikiran bahwa kamar kedua harus mewakili perbedaan besar kepentingan ditemui dalam negara-negara besar dan kepentingan dari unit-unit pemilih (state, provinsi, kanton, dsb) dalam sistem federal. Bentuk negara seperti berkaitan dengan sistem parlemen yang dianut oleh suatu negara. Semua negara-negara berpenduduk besar dan semua sistem federal mempunyai parlemen bikameral. Negara-negara baik kecil maupun unikameral, hampir semuanya digolongkan unikameral, kecuali Irlandia. Jika kita membandingkan penjelasan tentang ukuran kekuasaan dan federalisme secara terpisah, ukuran adalah faktor yang terkuat. Terdapat hanya tiga negara yang tidak sesuai dengan hubungan antara bikameral-besar(large-bicameral) dan unikameral (small-unicameral): Austria, Swiss dan Irlandia adalah kecil tetapi mereka meskipun begitu mempunyai legislatif bikameral. Tetapi terdapat 8 kasus yang menyimpang dari hubungan bikameralisme-federal dan unikameralisme-kesatuan. Belgia, dua Perancis Republik, Itali, Jepang, Belanda, Inggris dan Irlandia, semuanya adalah negara kesatuan, tetapi mereka mempunyai parlemen bikameral. Saat ini sistem bikameral tidak hanya untuk memisahkan perwakilan aristokrat. Ada dua argumentasi untuk membenarkan sistem ini: 1. Di negara Federal, bikameralisme merefleksikan struktur dualis dari negara. 2. Di negara kesatuan, Di adopsinya sistem bikameral merefleksikan keinginan, untuk membuat sistem parlementer berjalan, jika tidak lebih efisien, setidak-tidaknya lebih lancar, melalui suatu kamar / majelis yang disebut “revising chamber” untuk memelihara ‘a careful check’, untuk keputusan yang kadangkala dibuat dengan terburu-buru pada majelis atau kamar pertama. Para ahli berpendapat bahwa adanya dua majelis di satu negara, dapat menguntungkan karena dapat menjamin semua produk legislatif dan tindakan-tindakan pengawasan dapat diperiksa dua kali double check ini semakin terasa apabila kamar kedua/majelis tinggi yang memeriksa dan merevisi suatu rancangan itu memiliki keanggotaan yang komposisinya berbeda dari Majelis Rendah atau Kamar Pertama, misalnya dalam usia, pendidikan, pengalaman dan latar belakang politik dan budayanya. Keanggotaan Majelis Tinggi/Kamar pertama lebih berorientasi nasional daripada kedaerahan, sedangkan majelis rendah lebih mencerminkan hasil pilihan yang berorientasi kepada rakyat menurut daerah pemilihannya masing-masing, keduanya saling melengkapi satu sama lain. Dua faktor yang mempengaruhi penentuan berapa banyak anggota suatu kamar yang dimiliki, adalah: 1. Kondisi lingkungan dan geografi suatu Negara Faktor ini mempunyai akibat karena keinginan untuk mencapai perwakilan yang memadai antara rural area dan urban area dan untuk perbedaan sosial, ekonomi, etnik, linguistik, agama, kultural, jabatan dan grup-grup yang lain. 2. Populasi penduduk dari Negara tersebut. Tidak ada sistem yang mewakili secara ideal semua dari area ini atau grup-grup ini. Negara yang secara kecil dan Negara yang secara fisik kecil dan Negara yang secara sosialnya homogen biasanya mempunyai legislatif yang kecil dan secara fisiknya besar dari Negara yang secara sosial heterogen mempunyai legislatif yang besar. Kehadiran DPD seharusnya memberikan solusi terhadap sistem politik yang sentralistik sepanjang lima dasawarsa terakhir. Akan tetapi keberadaan DPD tidak mempunyai peran, fungsi seperti yang diharapkan, karena tak lebih dari sekedar aksesori demokrasi dalam sistem perwakilan. Hal ini dapat dilihat dari pasal-pasal yang mengatur tentang kewenangan DPD yang masih sangat terasa diskriminatif. Bertolak belakang dengan ekspektasi masyarakat yang besar agar DPD dapat berperan secara luas dan kompetitif bagi kepentingan daerah. Bagaimana peran dan fungsi serta terbentuknya lembaga-lembaga/badan-badan Negara yang ada di Indonesia, Prof. Dr. Harun Alrasid dalam bukunya yang berjudul “Naskah UUD 1945 Sudah Diubah Empat Kali” mengatakan bahwa, badan-badan negara yang dibentuk para pembuat UUD 1945 merupakan transformasi dari aparatur negara zaman Hindia Belanda. Demikianlah kita lihat jabatan Gouverneur Generaal dan Luitenant Gouvernuer Generaal diubah menjadi Presiden dan Wakil Presiden, Directeur van een Department menjadi menteri, Raad van Nederlands-Indie menjadi Dewan Pertimbangan Agung, Volksraad menjadi Dewan Perwakilan Rakyat, Algemene Rekenkamer menjadi Badan Pemeriksa Keuangan, dan Hooggerechshof menjadi Mahkamah Agung. Sedangkan yang menggantikan kedudukan raja/ratu Belanda kepada siapa dulu Gubernur Jenderal harus bertanggung jawab diciptakanlah Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), yang memegang kedaulatan rakyat, dan kepadanyalah presiden harus memberikan pertanggung-jawaban. Sedangkan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) menurut latar belakang pemikiran pembuat UUD ialah, DPR merupakan wadah wakil-wakil partai politik (parpol) hasil pemilu. Tetapi tidak semua orang masuk parpol, sehingga DPR tidak mewakili “seluruh” rakyat. Maka diadakanlah badan yang lebih besar, yaitu MPR, yang terdiri dari semua anggota DPR ditambah wakil rakyat nonparpol, yaitu para utusan daerah dan golongan. Setelah amandenen ketiga UUD 1945 lembaga parlemen Indonesia terdiri dari MPR (Majelis Permusyawaratan Rakyat), DPR (Dewan Perwakilan Rakyat) dan DPD (Dewan Perwakilan Daerah) , dan bagaimana system bicameral ini diimplementasikan dalam parlemen Indonesia, banyak menjadi perdebatan. Hal ini disebabkan Penerapan di dalam konstitusi belum sesuai dengan yang diharapkan dalam system perwakilan ini, baik secara teori maupun kepentingan dibentuknya kamar kedua (DPD) ini, hal ini banyak menimbulkan perdebatan, beberapa argumentasi dapat kami kemukakan dibawah ini. Menurut Agus Haryadi dalam tulisannya mengenai ‘Bikameralisme Setengah Hati’ dalam harian Kompas, dalam hal jumlah anggota, sebagaimana tercantum dalam Pasal 22C ayat (2) amandemen ketiga UUD 1945 ditegaskan, jumlah keseluruhan anggota DPD tidak melebihi sepertiga anggota DPR. Hal ini akan mengakibatkan dominasi DPR dalam memutuskan hal-hal krusial di MPR. Dengan komposisi semacam ini agaknya sulit untuk tidak menyatakan bahwa keberadaan DPD lebih merupakan unsur suplemen ketimbang benar-benar mengakomodasi kepentingan masyarakat di tingkat local, pengamatan Agus Haryadi ini akan penulis kemukakan dibawah ini. Kewenangan DPD juga mengalami banyak diskriminasi dalam Perubahan Ketiga UUD 1945. Hal itu antara lain tampak dalam Pasal 7A dan 7B Ayat (1) sampai dengan ayat (6) perubahan ketiga mengenai usulan pemberhentian yang hanya bisa dilakukan berdasarkan usulan DPR-tanpa melibatkan DPD sebagai elemen (penting) dari lembaga legislatif. Di sisi lain, Pasal 7C dengan tegas dicantumkan larangan presiden membubarkan DPR. Padahal dalam proses pemberhentian selanjutnya tegas-tegas melibatkan unsur DPD dalam penyelenggaraan sidang istimewa oleh MPR. Akibatnya, tak ada jaminan bagi DPD untuk bisa ‘mempertahankan diri” dari ‘keganasan’ lembaga kepresidenan bila sewaktu-waktu dibubarkan, karena hal tersebut tidak tercantum dalam konstitusi. Kemudian Pasal 11 Ayat (1) dan (2) secara eksplisit menyatakan ketidakpentingan unsur DPD ini dalam badan legislatif. Bikameralisme setengah hati ditampakkan dalam pasal itu yang hanya melibatkan Presiden dan DPR-tanpa DPD-untuk sebuah pernyataan perang, damai dan perjanjian internasional. Seharusnya, DPD yang juga memiliki tingkat legitimasi yang sama dengan DPR, juga memiliki hak dan kewenangan tak berbeda untuk terlibat pengambilan keputusan sekrusial itu. Karena, ketika perang dinyatakan oleh seseorang presiden, masyarakat sipil di tingkat lokal pasti akan mendapat akibatnya. Untuk itu, keterlibatan masyarakat di daerah perlu disertakan dalam mengambil keputusan melalui wakil-wakil di DPD. Pernyataan, damai, dan perjanjian internasional jelas bukan aksi sepihak yang hanya membawa dampak bagi sekelompok orang di DPR, tetapi melibatkan seluruh anggota warga negara yang tinggal di berbagai daerah lainnya. Diskriminasi terhadap DPD juga terdapat dalam perubahan ketiga UUD 1945 Pasal 14 ayat (2) sehubungan pemberian amnesti dan abolisi oleh presiden yang hanya memperhatikan pertimbangan DPR yang tidak melibatkan DPD. Otoritas akstensif yang dilakukan DPR-pada saat yang sama menumpulkan peran DPD-jelas mengkhawatirkan mengingat prinsip dasar sistem presidensialisme yang erat kaitannya dengan mekanisme pengawasan dan perimbangan-termasuk dalam MPR sendiri-tidak dapat diterapkan dalam kerangka aturan semacam ini. Demikian pula dalam hal pemilihan anggota BPK yang otoritasnya penuh dimiliki DPR. Sementara DPD, hanya menjadi sekedar pelengkap penderita yang diminta pertimbangannya bila perlu. Kondisi ini secara atraktif ditegaskan melalui Pasal 23F ayat (1) yang seolah-olah mengalokasikan keberadaan DPD sebatas aksesori pelengkap demokrasi, tak lebih dan tak kurang. Sementara dalam tinjauan fungsional, keberadaan DPD sama artinya dengan ketidakberadaannya sendiri. Demikian pula pada Pasal 20 ayat (1) secara eksplisit menghentikan area kewenangan bagi DPD untuk bisa terlibat dalam akses pengambilan keputusan membentuk UU kepada Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), tanpa menyebutkan istilah DPD satu kali pun. Kalaupun dilibatkan, statusnya hanya terbatas pada usulan pembentukan. Itupun dibatasi pada ranah-ranah tertentu saja seperti yang tercantum dalam Pasal 22D ayat (1) Perubahan Ketiga UUD 1945. Menurut Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H., M.H. dikatakan bahwa pada pokoknya, cabang kekuasaan legislatif, berada ditangan DPR. Namun sejauh menyangkut kepentingan daerah, seperti yang terkait dengan hal-hal yang disebut dalam Pasal 22D ayat (1), maka DPD diberi inisiatif untuk memberikan rancangan undang-undang. Akan tetapi, rancangan undang-undang itu tetap harus diajukan kepada DPR sebagai pemegang kekuasaan legislatif yang utama. Karena itu, dapat dikatakan bahwa keberadaan DPD ini hanyalah bersifat ‘suplemen’, yang tidak terlalu penting. Peran DPD sangat minimal, padahal prosedur pemilihan anggotanya justru sangat rumit dan sulit. Seseorang baru dapat menjadi anggota DPD apabila ia benar-benar tokoh yang dikenal luas di daerahnya dan ia bukan orang partai, sehingga benar-benar dapat dikenal di luar konteks mesin politik yang bernama partai. Akan tetapi, setelah terpilih menjadi anggota DPD, lalu harus hidup di Jakarta, tugasnya hanya memberi pertimbangan kepada DPR dalam urusan-urusan legislasi. 2. Teori Parlemen Sistem Dua Kamar (Bicameral System) Penataan suprastruktur politik harus mampu mewujudkan kehidupan ketatanegaraan yang harmonis berdasarkan prinsip pemisahan kekuasaan dan checks and balances antarlembaga negara. Penataan hubungan antarlembaga negara dapat dilakukan dengan penegasan tugas dan wewenang setiap lembaga negara serta hubungan antara satu lembaga negara dengan lembaga negara lain. Salah satu agenda yang perlu di pertimbangkan di kemudian hari adalah amandemen konstitusi terkait dengan kewenangan yang dimiliki oleh DPD sehingga jelas posisi dan kedudukannya di parlemen. Undang-Undang Dasar sebagai produk MPR dan undang-undang sebagai produk DPR merupakan aktualisasi dari kehendak-kehendak politik, ekonomi, sosial, budaya, dan lain-lain. Kehendak-kehendak datang dari berbagai kalangan baik tingkat supra struktur politik maupun infrastruktur politik. Sedangkan infastruktur politik Indonesia terdiri dari partai politik, kelompok kepentingan (interest group), kelompok penekan (pressure group), alat komunikasi politik, dan tokoh politik. Yang perlu digarisbawahi, suprastruktur politik yang mempunyai kewenangan untuk merumuskan politik hukum hanya MPR dan DPR saja. Kehendak-kehendak yang bersifat politik, ekonomi, sosial, budaya, dan lain-lain, yang muncul dari tingkat infrastruktur politik kemudian diperdebatkan dan mengalami kristalisasi pada tingkat suprastruktur yang kemudian outputnya adalah rumusan politik hukum baik yang terdapat dalam UUD apabila merupakan produk MPR dan undang-undang bila merupakan produk DPR. Adanya perubahan kedudukan dan fungsi dari supra dan infrastruktur dalam kelembagaan politik Indonesia haruslah dipandang sebagai upaya yang positif demi untuk menata system ketatanegararan Indonesia menjadi lebih baik. Perubahan yang terjadi haruslah dipahami dan dimengerti oleh masyarakat secara keseluruhan, tidak terkecuali para guru yang tugasnya menginformasikan kepada anak didik akan perubahan dalam kelembagaan politik kita. Sampai akhir 1990-an, tiga dari empat parlemen didunia adalah unikameral. Dimasa lalu, penolakan terhadap parlemen bikameral -salah satunya- berdasarkan pada argumen terkenal dari Abbe Sieyes yang menegaskan. If the second shamber agrees with the first it is unnecessary; if itu disagrees it is pernicious. Namun, kecenderungan beberapa dekade terakhir, parlemmen bikameral lebih menarik minat negara-negara yang baru merdeka. Dalam Catatan Ball dan Peters, kebanyakan parlemen modern menerapkan sistem dua kamar, dengan pengecualian New Zealand yang justru berubah ke unikameral dengan membubarkan Majelis Tingginya di tahun 1950, diikuti Denmark di tahun 1954, Swedia di tahun I970, dan Iceland di tahun 1991. Pada tahun 1996 Arent lijphart melakukan penelitian di 36 negara yang terkait dengan model parlemen, terdapat 23 negara yang menerapkan sistem bikameral dan 13 negara yang menerapkan sistem unikameral. Hal ini memberikan gambaran kepad akita bahwa sesungguhnya ada kecenderungan negara-negara di dunia ini lebih menyukai sistem bikameral. Giovani Sartori mengkatagorikan parlemen bicameral menjadi tiga jenis yaitu: pertama, Sistem Bikameral yang lemah (asymmetric bicameralism atau weak bicameralism tau soft bicameralism), Yaitu apabila kekuatan salah satu kamar jauh lebih dominan atas kamar lainnya; kedua, Sistem Bikameral yang kuat (symmetric bicameralism, atau strong bicameralism), Yaitu apabila kekuatan antara dua kamarnya nyaris sama kuat; dan yang ketiga, Perfect bicameralism Yaitu apabila kekuatan diantara kedua kamarnya beul-betul seimbang. Jenis soft bicameralism akan menghilangkan esensi dari bikameral yang memberikan kekuatan kepada masing masing kamar dan saling kontrol diantara keduanya. Adanya dominasi salah salu kamar menyebabkan tidak berfungsinya kamar yang lain. Disisi lain, perfect bicameralism bukan pula pilihan ideal, karena kekuasaan yang terlalu seimbang antara Majelis Rendah dan Majelis Tinggi memang seakan-akan melancarkan fungsi kontrol antara kamar di parlemen, namun sebenarnya juga berpotensi menyebabkan kebuntuan tugas-tugas parlemen. Yang menjadi pilihan, karenanya, adalah terwujudnya sistem strong bicameralism. Ketiga model tersebut didasarkan oleh tingkat kekusaan yang dimiliki oleh masing masing kamar yang kemudian membentuk model model tertentu. Dari segi komposisi dan struktur keanggotaan Geovani Sartori juga membedakan sistem bikameral kedalam beberapa model yaitu; pertama, bikameral yang unsurnya sama (similar bicameralism);kedua, bikameral yang unsurnya agak berbeda (likely bicameralism); dan yang ketiga, bikameral yang unsurnya sangat berbeda (differentiated bicamera/ism). Merujuk kepada pembagian perbandingan kekuatan diatas, maka parlemen bikameral bisa dalam wujud unicameral. Sebaliknya juga, apabila terlalu berbeda akan menyebabkan kebuntuan proses kerja parlemen karena terlalu heterogennya aspirasi dari unsur-unsur yang ada. karenanya harus dicari perpaduan yang menghasilkan likely bicameralism. Berdasarkan jenis-jenis bikameral yang diajukan oleh Giovanni Sartori itu, maka bikameral ideal sebaiknya mengarah kepada perpaduan antara strong bicameralism dengan likely bicameralism. Kongres di Amerika Serikat adalah contoh nyala dari perpaduan ideal tersebut. Karena House of Representatives-nya berbagi kewenangan dan saling kontrol dengan Senate unluk melaksanakan fungsi parlemen tetapi tidak sampai saling menjegal. Unsur-unsur kongresnyapun terjaga dengan adanya perpaduan antara sistem kepartaian di House of Representatives dan representaslinegara bagian di Senate. Dalam suatu negara yang mempuyai parlemen yang kuat adalah dimana masing-masing kamar yang terdapat di dalam parlemen dapat saling mengontrol dan memveto dalam proses pengajuan undang-undang. Hal yang sama juga terdapat di negara Australia, Belgia dan Italia. Negara-negara di zaman modern sekarang cenderung lebih banyak menerapkan parlemen bikameral baik dia dengan sistem pemerintahan parelementer dan presidential. Hubungan antara DPR dan DPD adalah hubungan antara majelis rendah (lower house) dan majelis tinggi (upper house) dalam sistem parlemen yang menerapkan bicameral system. Kontek yang sama akan kita temua dengan bahasa yang berbeda di berbagai negara, di Amerika Inggris yang menjadi majelis rendah adalah House of Lord dan majelis tingginya House of Commons (Inggris), House of Representatives menjadi majelis rendah di Amerika Serikat dan Senate menjadi majelis tinggi. Dalam hal kekuasaan, mayoritas negara-negara yang menganut dua kamar memberikan kekuasaan yang lebih besar kepada majelis rendah yang merupakan representasi rakyat melalui partai politik dan biasanya dipilih melalui pemilihan umum. Hal yang berbeda kita temui di Amerika Serikat bahwa majelis tinggi yang merupakan perwakilan dari negara-negara bagian yang mempunyai kekuasaan lebih. Dalam sistem yang tidak seimbang (soft bicameral) posisinya lebih lemah selalu majelis tinggi, dan belum pernah terjadi sebaliknya. Lower house mempunyi kekusaan lebih karena dipilih melalui pemilihan langsung dan berdasarkan kehendak rakyat . Hal yang berbeda dengan upper house pada banya negara masih banyak yang pilih berdasarkan penunjukan, pengangkatan dan turun-temurun. Dalam kasus Jepang upper house-nya. Dipilih secara, tetapi kewenangan legislasi masih menjadi kewenangan utama dari lower house.. Meskipun demikian, posisi majelis tinggi di Jepang tersebut masih lebih lebih baik dan lebih punya wewenang dibandingkan wewenang yang dimiliki di Indonesia. Walaupun DPD dipilih secara langsung tetapi posisinya jauh lebih rendah dengan posisi DPR yang mempunyai kekusaan penuh dalam hal legialasi, pengawasan dan penganggaran. Apabila di lihat dari sisi kelembagaan, DPR mempunyai fungsi legislasi dan bersama- sama dengan pemerintah membentuk undang undang, begitu juga dengan fungsi-fungsi yang lain bisa dijalankan secara maksimal. Sementara DPD tidak mempunyai fungsi seperti yang dimiliki oleh DPR, dan kalau ada kesamaam hanya pada bidang bidang yang sangat terbatas. Akhirnya DPD tidak hanya rentan secara kelembagaan tetapi juga secara personal keanggotaannya. Bila anggota-anggota DPR dilindungi dengan hak imunitas di dalam konstitusi, maka anggota DPD tidak mempunyai garansi dalam konstitusi. Hak imunitas bagi anggota DPD baru hadir dalam UU Susunan dan Kedudukan DPR, DPD dan DPRD. Lebih jauh, hak-hak lain yang dimiliki anggota DPR semuanya dijamin dalam konstitusi UUD 1945, sedangkan hak-hak anggota DPD dihadapan DPR hanya diatur dalam aturan yang lebih rendah dari DPR. Rendahnya kekuasaan dan fungsi yang dimiliki oleh DPD seolah tidak memberikan manfaat dalam hal keberdaanya apabila dihadapkan dengan posisi DPR yang mempunyai otoritas penuh. Keberadaan DPD juga mestinya di perlukan sebagai kontrol internal didalam parlemen sehingga kualitas kebijakan yang dikeluarkan menjadi lebih bagus. Sebagaimana dikatakan Sartori -- diawal tulisan ini -- two eyes are better than one eye. Artinya dua kamar seharusnya mempunyai fungsi saling kontrol saling imbang (checks and balances). Dominannya DPR menjadikannya sebagai lembaga yang hanya dapat dikontrol oleh kekuatan eksternal, misalnya Presiden dan Mahkamah Konstitusi. Sedangkan kontrol internalnya hanya muncul dari diri internal DPR sendiri, melui dinamika fraksi-fraksi yang ada di DPR dan Alat kelengkapan seperti Badan Kehormatan yang hakekat keanggotaanya terdiri dari utusan fraksi yang ada di DPR. Format sistem bikameral kedepan harus lebih jelas, pemilihan anggota DPD melalui sistem distrik berwakil banyak harus disinkronkan dengan kewenangan yang lebih kuat, mengingat keberadaan mereka di parlemen atas aspirasi dan kehendak rakyat. Yang kalau dikalkulasi dari segi jumlah akan lebih banyak rakyat yang memilih anggota DPD daripada DPR yang berdasarkan daerah pemilihan yang mana luasan wilayahnya lebih kecil dari DPD. Dalam konteks beberapa negara yang menerapkan sistem soft bicameral adalah hal yang wajar mengingat bahwa keberadaan mereka di parlemen bukan berdasarkan pemilihan tapi ada yang berdasarkan pengangkatan, turun termurun dan lain-lain. Kewenangan terbatas yang dimiliki DPD saat ini, mestinya ditingkatkan. Misalnya dalam proses legislasi, jika kedepan ada amandemen atas UU pemerintahan Daerah, maka DPD tidak hanya terbatas memberikan pertimbangan tetapi turut mempunyai hak suara untuk menentukan lolos tidaknya RUU perubahan tersebut. Disamping penguatan kelembagaan, perlu juga dilakukan penguatan proteksi institusional dan personal kepada DPD. Proteksi institusional adalah dengan menegaskan bahwa, sebagaimana DPR tidak dapat dibubarkan oleh Presiden, maka demikian pula DPD. Sedangkan proteksi yang saat ini sudah harus ditingkatkan dari tingkat setara undang-undang kepada proteksi setara tingkat konstitusi UUD 1945. Demikian dengan peningkatan status hukum serupa, perlu juga dilakukan atas hak-hak DPD yang lain. Harapannya, sistem yang akan dibentuk kedepan adalah sistem yang mengarah kepada sistem parlemen bikameral yang kuat, meski jarang juga sampai kearah parlemen bikameral yang sama kuat (perfect bicamealism). Masih adanya kelompok politik yang antipati dengan sistem federal-dan selalu mengaitkannya dengan sistem parlemen bikameral- merupakan kenyataan sosiologis bangsa Indonesia yang tidak fair untuk diabaikan begitu saja keberadaannya. Terlebih, perfect bicameralism juga berpotensi mengarah kepada kebuntuan proses politik. Salah satu contoh krisis politik pernah dialami Australia ditahun 1975. Penolakan Senate atas rancangan APBN yang disusulkan pemerintahan Partai Buruh, memaksa Governor General Australia memberhentikan pemerintah. Dalam hubungannya antara bentuk negara federal dengan model parlemen bikameral, penelitian yang dilakukan oleh Lijphart ditahun 1996 menunjukan bahwa dari 27 negara kesatuan demokratis yang diteliti masing-masing 13 merupakan parlemen unikameral, 13 bikameral, dan 1 adalah sistem one-and-a-half parlemen. Sedang dari 9 negara federal yng demokratis, semuanya menerapkan sistem parlemen bikameral. Dari angka-angka tersebut tetap dapat disimpulkan bahwa ; sistem parlemen bikameral tidak selalu berkait dengan federal, namun bukti bahwa semua negara federal pasti bikameral tetap merupakan fakta yang tak terbantahkan. Lebih jelas tentang hubungan antara unikameral-bikameral dengan kesatuan federal, penelitian Lijphart menyatakan; ketika derajat federalisme dan desentralisasi meningkat, biasanya perubahan dari sistem unikameral ke bikameral terjadi; dan selanjutnya derajat kekuatan sistem parlemen bikameral juga meninggi. Dalam konteks Indonesia sebagai negara kesatuan, bukan merupakan hambatan untuk membentuk sistem bikameral seperti negara-negara kesatuan yang juga menganut sistem bikameral, kita mengenal ada Perancis, Colombia dan Italia yang tetap menerapkan sistem parlemen bikameral yang kuat, terlepas ketiganya adalah negara kesatuan yang sentralistis. Pada awalnya struktur parlemen yang disarankan para ahli hukum dan politik adalah yang mengarah kepada sistem bikameral yang kuat (strong bicameral) yang memberikan kewenangan yang sama kuat kepada kedua kamar dan masing-masing kamar saling mengimbangi satu sama lain. Dengan demikian masing-masing kamar kemudian diberikan hak veto. Hal ini berkaitan dengan perlembangan kebijakan di dalam otonomi daerah yang mengarah pada negara federal. Hal ini sesuai dengan tradisi yang berkembang dimana sebagian besar negara federal menerapkan strong bicameral system. Dalam konteks Indonesia yang mengalami dinamisasi politik begitu cepat, dari sistem yang sangat sentralistik ke desentralistik membutuhkan penyesuain model perwakilan yang memberikan ruang kepada perwakilan dari daerah untuk dapat berperan lebih maksimal. Makanya kemudian perlu ada upaya untuk memberikan kewenangan yang besar kepada DPD-RI sebagai representasi dari masyarakat di daerah. Karena kebijakan otonomi daerah cenderung ke federal dan karena itu lebih tepat mengembangkan struktur parlemen yang strong bicameral. Melihat hasil amandemen ketiga UUD 1945 justru sistem ketatanegaraan mengadopsi gagasan bicameral yang soft. Kedua kamar dewan perwakilan tidak dilengkapi dengan kewenangan yang sama kuat. Kewenangan yang lebih kuat diberikan kepada DPR sementara kewenangan yang diberikan kepada DPD hanya bersifat tambahan dan terbatas pada hal hal yang berkaitan langsuung dengan kepentingan daerah seperti yang tercantum dalam pasal 22 D ayat (1), (2) dan (3). Kenyataan politik yang ada pada saat ini memperlihatkan kepada kita dengan soft bicameral system membuat DPR menjadi sebuat lembaga yang begitu powerfull dan cenderung bergerak liar tanpa adanya factor lain yang mengontrol mereka dalam pemerintahan bisa menjadi sangat berbahaya?” menurut UUD 1945 hasil amandemen DPR mempunyai akses kekuasaan untuk pengaturan perundangan yang nyaris tidak terbatas itu DPR dapat dengan mudah melakukan perubahan dalam sebuah UU tanpa perlu takut ada pihak lain yang menghalangi langkah DPR tersebut karena anggota DPR juga merangkap dalam keanggotaan di MPR, seperti yang kita ketahui bahwa kebutuhan suara untuk mengusulkan diubahnya UUD 1945 hanya membutuhkan 1/3 suara anggota MPR dalam rapat yang minimal dihadiri oleh 2/3 anggota MPR dan disetujui minimal oleh 1/2 anggota MPR, sebuah persyaratan yang tidak terlalu sulit karena anggota DPR memang menguasai 3/4 anggota MPR. Dan juga rekayasa pada sistem hukum bernegara juga dapat terjadi selain dalam sistem konstitusi yaitu terjadinya praktek kolusi antara presiden dengan DPR dengan cara membuat sistem hukum yang akan mengatur semua sendi kehidupan bernegara. Karena melalui fitur legislasinya DPR dan presiden dapat membuat UU yang mengatur semua fugsi dari Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Badan Pemeriksa Keungan, Komisi Yudisial, Pemilu, Partai Politik . C. Penguatan Peran Fungsi Dan Kewenangan DPD RI 1. Perspektif Umum DPD-RI Dalam Bingkai Sejarah Parlemen Indonesia. Sejarah politik parlemen dalam demokrasi dan kekuasaan di negara ini pada dasarnya berbasis pada kepentingan daerah (lokal). Hal ini bisa ditandai dengan keberadaan dan sejarah kerajaan-kerajaan di banyak daerah di Indonesia, yang masing-masing memiliki otonomi bahkan kedaulatan sendiri-sendiri atas wilayahnya. Di masa sebelum kemerdekaan, eksistensi kekuasaan lokal yang independen satu sama lain itu, sebagiannya memang telah menjadi kaki tangan kolonialisme, termasuk di dalamnya diperhadapkan satu sama lain dengan strategi devide et impera (politik pecah belah). Dalam kondisi seperti itulah, kalangan penjajah dengan begitu leluasa melakukan eksploitasi sumber daya manusia, sumber daya alam dan sumber daya lainnya dari bumi nusantara, di mana hasilnya diekstradisi ke luar daerah. Tentunya kondisi ini sangat merugikan bagi daerah yang memiliki sumber daya tersebut, karena tidak dapat di manfaatkan sepenuhnya bagi kepentingan pembangunan dan kesejahteraan masyarakat serta pengembangan kemajuan daerah. Tokoh-tokoh perjuangan bangsa tampaknya sangat menyadari bahwa posisi politik lokal yang rentan tercerai berai itu, hanya membawa keuntungan politik dan ekonomi semata bagi kalangan penjajah. Kondisi ini telah memicu munculnya semangat kebangsaan terutama dari kaum pemuda, dengan mengikrarkan Sumpah Pemuda (satu nusa, satu bangsa, dan satu bahasa). Mereka merupakan elemen-elemen putra bangsa berbasis lokal (daerah), yang dikenal sebagai Jong Java, Jong Ambon, Jong Celebes, Jong Sumatra dan sebagainya. Setelah Indonesia merdeka, maka yang berperan dalam proses-proses penentuan arah kehidupan berbangsa itu adalah para wakil dari elemen-elemen bangsa yang juga mewakili unsur-unsur daerah. Hal itulah melandasi prinsif dasar kebhinekaan, yang digambahkan oleh Prof Muhammad Yamin dalam sidang BPUPKI 29 mei 1945, menyatakan “…kekuasaan yang dipegang oleh permusyawaratan oleh seluruh rakyat Indonesia diduduki, tidak saja oleh wakil daerah-daerah Indonesia, tetapi semata-mata pula oleh wakil golongan atau rakyat Indonesia seluruhnya, yang dipilih dengan bebas dan merdeka oleh rakyat dengan suara terbanyak. Majelis Permusyawaratan juga meliputi segala anggota Dewan Perwakilan Rakyat. Kepada Majelis Presiden bertanggung jawab. Jadi ada dua syaratnya, yaitu wakil daerah dan wakil golongan langsung daripada rakyat Indonesia” Pemikiran Prof. Muhammad Yamin yang menggambarkan ruh konstitusi kita sangat sesuai dengan kondisi kebangsaan Indonesia dan kaidah-kaidah budaya dalam kehidupan masyarakat negara modern. Sehingga dipahami bangunan lembaga pemegang kedaulatan rakyat haruslah merupakan perpaduan antara wakil rakyat dan wakil daerah yang dipilih langsung oleh rakyat. Artikulasi kepentingan politik daerah juga tercermin melalui amandemen UUD 1945 yang sudah dilakukan sebanyak empat kali sejak tahun 1999-2002. Dalam rangka penyempurnaan konstitusit tersebut telah melahirkan sistem parlemen dalam sistem perwakilan dua lembaga (bicameral system), yakni lembaga yang mewakili rakyat - dengan mengacu pada populasi penduduk - dan lembaga yang mewakili wilayah atau daerah dengan mengacu pada basis teritorial atau ruang politik. Desain bangunan kelembagaan yang berdaulat ini, selanjutnya dalam UUD 1945 sangat jelas diatur, yakni saluran politik yang mewakili rakyat melalui partai-partai politik adalah lembaga Dewan Perwakilan Rakyat (DPR-RI) dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) . Sementara saluran politik yang mewakili rakyat melalui entitas daerah atau ruang politik berbasis wilayah adalah lembaga Dewan Perwakilan Daerah (DPD-RI), yang anggota-anggotanya dipilih melalui jalur pemilihan umum perseorangan yang mewakili daerah setingkat provinsi dengan jumlah wakil yang sama, terdiri masing masing daeah 4 (empat) orang. Bila ditelusuri lebih jauh, dalam catatan sejarah parlemen Indonesia, gagasan perwakilan politik berbasis ruang (teritorial/daerah) sesungguhnya bukan sesuatu yang baru muncul. Karena jauh diseparuh abad silam, gagasan dalam mengejawantahkan artikulasi kepengtingan politik daerah elalui perwakilan di parlemen sudah diterapkan. Karema representasi lembaga perwakilan dan praktik politik yang mengedepankan peran Utusan Daerah telah termaktub dengan kehadiran Senat yang merupakan salah satu kamar parlemen disamping DPR sebagai kamar lainnya. Saat bentuk negara menjadi Republik Indonesia Serikat (RIS) tahun 1949, setiap daerah bagian diwakili masing masing 2 (dua) orang untuk duduk di Senat. Sejak diberlakukannya UUD RIS 1949 dan UUDS 1950, Utusan Daerah selalu mendapat tempat perwakilan di partlemen. Begitu juga saat orde lama, melalui Penetapan Presiden No. 12/1959 menetapkan bahwa MPRS terdiri dari anggota DPRS (hasil Pemilu 1955) ditambah utusan daerah dan golongan. Kemudian Soekarno memangkas fungsi, kedudukan, dan wewenang MPRS melalui Ketetapan MPRS No. 1 Tahun 1960 sehingga MPRS hanya bisa menetapkan GBHN, tanpa bisa mengubah UUD. Bentuk skema ketatanegaran ini tidak berubah dan terus terpelihara hingga era kepemimpinan Orde baru. Di mana pada masa pemerintahan Soeharto, Utusan daerah sebagai anggota MPR hanya bekerja sekali dalam lima tahun, untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden, serta menetapkan GBHN. Tidak ada hal lainnya yang dapat dilakukan oleh utusan daerah selama lima tahun masa jabatannya. Akibatnya, efektivitasnya sebagai wakil daerah dalam pengambilan keputusan di tingkat nasional menjadi tidak nyata dan patut dipertanyakan. maka keberadaan utusan daerah pada waktu itu, sesungguhnya berada di luar konten wadah representasi politik daerah, karena hanya sebatas etalase demokrasi dalam tubuh politik parlemen di Indonesia. Atas dasar tinjauan historis tersebut, kelahiran DPD-RI sebagai artikulasi kepentingan politik daerah, telah membangkitkan harapan baru bagi masyarakat daerah menyangkut kejelasan terhadap berbagai aspirasi dan kepentingan politik daerah bisa diperjuangkan di tingkat nasional. Disamping itu masyarakat berharap pembuatan kebijakan-kebijakan publik baik di tingkat nasional maupun daerah tidak akan merugikan bahkan sejalan dengan kepentingan daerah. Kepentingan politik daerah merupakan bagian yang terintegrasi dengan kepentingan nasional, dan kepentingan nasional secara serasi merangkum kepentingan daerah. Kepentingan daerah dan kepentingan nasional tidak bertentangan dan tidak dipertentangkan. Sayangnya, semangat kedaerahan dan kebutuhan akan kepentingan daerah tersebut seringkali dirancuhkan dengan isu-isu tentang federalisme, yang dipandang tabu bagi perkembangan negara kesatuan. Ada anggapan bahwa memberikan kesempatan yang besar pada daerah dalam pengambilan kebijakan berarti akan mensandingkankan konsep otonomi yang dianut Indonesia dengan paham federalisme . Isu inilah yang telah mencuat dengan kuat dan terus dihembuskan dalam proses amandemen konstitusi yang telah menjadi dasar pertimbangan dalam membidani kelahiran DPD-RI. 2. Refleksi Fraksi Utusan Daerah (F-UD) Sebagai Embrio Kelahiran DPD-RI. Setelah terjadi pergulatan politik yang cukup panjang melalui argumentasi dan konsepsi akademis mengenai sistem bikameral, dengan realita kepentingan politik praktis yang multidemensional pada amandemen tahap ke-3 UUD 1945 tahun 2001, akhirnya konstitusi telah “mereinkarnasikan” bentuk parlemen Indonesia yang di idamkan dalam konteks “bicameral system”. Dalam uraian sebelumnya, dapat kita analisah bahwa kelahiran DPD-RI dalam sistem ketatanegaraan Indonesia merupakan sebuah “jalan tengah” atau konsesus politik dalam penerapan sistem parlemen Indonesia. Konsensus politik bangsa dalam perubahan sistem ketatanegaraan itu dapat dilihat dengan perbandingan struktur atau konstruksi kekuasaan lembaga-lembaga negara di Indonesia saat sebelum dan sesudah perubahan UUD 1945. Sebelumnya, kita mengenal MPR sebagai Lembaga Tertinggi Negara sedangkan Presiden, DPR, DPA, MA dan BPK merupakan Lembaga Tinggi Negara dengan kedudukan yang sama sejajar berada dibawah MPR. Selanjutnya berdasarkan perubahan UUD Negara Republik Indonesia, “institusi” tertinggi ialah UUD 1945 itu sendiri (yang sebelumnya adalah MPR), sedangkan semua lembaga-lembaga yang merupakan lembaga negara dengan kedudukan yang sejajar. Lembaga-lembaga itu ialah lembaga legislatif terdiri dari DPR dan DPD yang seluruh anggotanya bersama-sama berada dalam lembaga MPR; serta lembaga eksekutif yaitu Presiden; serta Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung sebagai lembaga yudikatif. BPK hadir sebagai lembaga pengawasan eksternal. Beberapa lembaga yang hadir berdasarkan perubahan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 juga adalah Komisi Yudisial, suatu komisi pemilihan umum dan suatu bank sentral. Hal ini dapat kita lihat dalam gambar tentang kedudukan lembaga negara yang merupakan refleksi cabang kekuasaan negara dalam struktur lembaga negara sebelum dan sesudah perubahan UUD 1945 sebagai berikut : Bagan 1. Struktur Ketatanegraan Republik Indonesia Sebelum Perubahan UUD 1945 Bagan 2. Struktur Ketatanegraan Republik Indonesia Sesudah Perubahan UUD 1945 Catatan: Beberapa lembaga yang juga disebutkan dalam UUD 1945 adalah; Komisi Yudisial, Komisi Pemilihan umum dan Bank sentral Selanjutnya dalan upaya membangun kinerja dan mekanisme pengorganisasian dalam mengoptimalisasikan pelaksanaan tugas-tugas dan wewenangnya, maka DPD RI membentuk alat-alat kelengkapan sebagai kesatuan bentuk struktur dan mekanisme kinerja yang disusun berdasarkan tata tertib DPD RI. Alat-alat kelengkapan yang dimaksud terdiri atas unsur pimpinan, Panitia Adhoc serta Alat kelengkapan penunjang lainya. 3. Eksistensi Peran Fungsi dan Kewenangan Konstitusional DPD RI Keanggotaan DPD-RI untuk pertama kalinya dipilih pada pemilu legislatif tahun 2004, yaitu berjumlah 128 orang yang terdiri atas 4 orang dari 32 provinsi. Sulawesi Barat sebagai provinsi termuda belum dapat terwakili dalam DPD. Kekhasan struktur DPD ini, karena anggotanya merupakan wakil-wakil daerah dari setiap provinsi, maka tidak ada pengelompokan anggota (semacam fraksi di DPR), anggota DPD merupakan orang-orang independen yang bukan berasal dari partai politik atau politisi profesional tetapi berasal dari berbagai latar belakang misalnya sebagai pengacara, guru, ulama, pengusaha, tokoh Ormas atau LSM, serta ada beberapa anggota DPD yang mantan menteri, gubernur, bupati/walikota, dan lain-lainnya. Besarnya ekspektasi masyarakat terhadap kedudukan, peran fungsi dan kewenangan DPD-RI secara nyata belum dapat di implementasikan, mengingat sistem bikameral yang dijalankan masih setengah hati. Peran fungsi DPD-RI saat ini belum mampu merefleksikan diri sebagai kekuatan artikulasi kepentingan daerah di tingkat nasional. Karena kewenangan DPD-RI dalam konstitusi masih sangat terbatas dalam memainkan peran dan fungsi politiknya di parlemen, sebagaimana termaktub dalam UUD 1945. Sebagai sebuah lembaga negara yang memiliki fungsi legislasi dan berkedudukan di tingkat nasional dengan kewenangan membuat dan mengawasi pelaksanaan undang-undangan yang menyangkut daerah, maka keberadaan DPD-RI secara teoritis dalam konstitusi sesungguhnya merupakan pengejawantahan sistem bikameral yang dapat efektif dilaksanakan oleh sistem parlemen di Indonesia. Sistem bikameral berfungsi untuk membangun mekanisme kontrol dan keseimbangan (checks and balances) dalam lembaga legislatif itu sendiri, serta antar cabang kekuasaan negara yakni legislatif, eksekutif dan yudikatif. Disamping itu sekaligus juga untuk menjamin dan menampung perwakilan daerah-daerah secara proporsional dan memadai, untuk memperjuangkan aspirasi dan kepentingan daerah dalam lembaga legislatif. Secara politis sesuai dengan konsensus politik bangsa Indonesia, maka keberadaan DPD-RI akan memperkuat ikatan daerah dalam wadah NKRI; semakin meneguhkan persatuan kebangsaan seluruh daerah-daerah; akan meningkatkan agregasi dan akomodasi aspirasi dan kepentingan daerah dalam perumusan kebijakan nasional serta mendorong percepatan demokrasi, pembangunan dan kemajuan daerah secara berkeadilan dan berkesinambungan. Adapun peran fungsi DPD dalam konstitusi di atur sesuai dengan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945, berdasarkan Pasal 22D UUD 1945 sebagai berikut : a. Dewan Perwakilan Daerah dapat mengajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah. b. Dewan Perwakilan Daerah ikut membahas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah; serta memberikan pertimbangan kepada Dewan Perwakilan Rakyat atas rancangan undang-undang anggaran penda¬patan dan belanja negara dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama. c. Dewan Perwakilan Daerah dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai: otonomi daerah, pembentukan, pemekar¬an dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara, pajak, pendi¬dikan, dan agama serta menyampaikan hasil pengawas¬annya itu kepada Dewan Perwakilan Rakyat sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti. d. Anggota Dewan Perwakilan Daerah dapat diber¬hentikan dari jabatannya, yang syarat-syarat dan tata caranya diatur dalam undang-undang. Bila kita lihat kedudukan dan kewenangan DPD-RI dalam tugas-tugas yang diamanahkan oleh konstitusi, maka dapat dilihat peran fungsi dan kewenangannya antara lain memiliki fungsi legislasi, meskipun dengan kewenangan terbatas. Memiliki peran fungsi dalam melakukan pengawasan serta memberikan pertimbangan kepada DPR. Terkait dengan ruang lingkup tugas-tugas tersebut, maka tugas-tugas DPD memiliki domain kedaerahan dan dalam penjabaran operasionalisasinya DPD RI, memiliki empat bidang tugas pokok, yakni: a. Pengajuan rancangan undang-undang: yakni mengadakan persiapan, pembahasan dan penyempurnaan rancangan undang-undang tertentu sesuai dengan ketentuan yang berlaku; b. Pembahasan rancangan undang-undang yang berasal dari Dewan Perwakilan Rakyat dan atau pemerintah: yakni mengadakan persiapan, pembahasan dan penyempurnaan rancangan undang-undang tertentu sesuai dengan ketentuan yang berlaku. c. Pertimbangan : Pertama, mengadakan persiapan, pembahasan dan penyusunan pertimbangan mengenai rancangan undang-undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama sesuai dengan ketentuan yang berlaku. Kedua, Menyusun pertimbangan kepada DPR dalam pemilihan anggota Badan Pemeriksa Keuangan sesuai dengan ketentuan yang berlaku. d. Pengawasan Melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang tertentu sesuai dengan kewenangannya maupun pengawasan yang terkait dengan pembahasan hasil pemeriksaan keuangan negara oleh Badan Pemeriksa Keuangan. Sehingga dengan fungsi legislasi terbatas yang dimiliki DPD-RI tersebut adalah dapat mengajukan RUU dan ikut membahas RUU yang berkaitan dengan Otonomi Daerah, Hubungan Pusat dan Daerah, pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah, pengelolaan sumber ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan Pusat dan Daerah. Disamping itu memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN), pajak, pendidikan dan agama dan dalam hal pengangkatan dan pemilihan anggota Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Dalam hal pengawasan Dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan UU yang berkaitan dengan Otonomi Daerah, hubungan Pusat dan Daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan SDA dan SDE lainnya, perimbangan keuangan Pusat dan Daerah, pelaksanaan APBN, pajak, pendidikan dan agama serta menerima hasil pemeriksaan keuangan negara dari BPK Bila ditinjau dari segi Hak dan Kewajiban yang mengatur Anggota DPD RI sesuai dengan ketentuan Pasal 49 dan 50 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD, bahwa Anggota DPD mempunyai hak dan kewajiban dalam menyampaikan usul dan pendapat; Memilih dan dipilih; Membela diri; Imunitas; Protokoler; dan Keuangan dan administratif. Kewajiban dalam mengamalkan Pancasila; Melaksanakan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan menaati segala peraturan perundang-undangan; Melaksanakan kehidupan demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan; Mempertahankan dan memelihara kerukunan nasional dan keutuhan negara kesatuan Republik Indonesia; Memperhatikan upaya peningkatan kesejahteraan rakyat; Menyerap, menghimpun, menampung dan menindaklanjuti aspirasi masyarakat dan daerah; Mendahulukan kepentingan negara di atas kepentingan pribadi, kelompok, dan golongan; Memberikan pertanggungjawaban secara moral dan politis kepada pemilih dan daerah pemilihannya; Menaati kode etik dan Peraturan Tata Tertib DPD; dan Menjaga etika dan norma adat daerah yang diwakilinya. Dengan kewajiban tersebut, mempertegas fungsi politik legislatif Anggota DPD RI yang meliputi representasi, legislasi dan pengawasan yang dicirikan oleh sifat kekuatan mandatnya dari rakyat pemilih yaitu sifat “otoritatif” atau mandat rakyat kepada Anggota terpilih. Di samping itu miliki ciri dan sifat ikatan atau “binding” yaitu melekatnya pemikiran dan langkah kerja Anggota DPD RI yang semata-mata didasarkan pada kepentingan dan keberpihakan pada rakyat daerah . Secara skematis fungsi DPD dapat digambarkan sebagaimana terlihat pada gambar matrik berikut : Bagan 3 Fungsi Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia Gambar matrik ini menunjukkan bahwa ternyata kewenangan yang diberikan kepada DPD hanya sebatas memberi masukan kepada DPR baik dalam bidang legislasi, maupun pengawasan. Hal ini memberikan batasan yang membuat DPD tidak dapat berperan seperti yang diharapkan oleh masyarakat. Dalam mekanisme kinerjanya telah menunjukkan indikasi secara fungsional dan institusional DPD kesulitan dalam menyelesaikan secara tuntas aspirasi masyarakat. Oleh karenanya telah tumbuh kekecewaan atas ketidakmampuan DPD mengemban aspirasi dan harapan masyarakat. Persoalannya bukan untuk DPD semata, tetapi pada ketuntasan dalam artikulasi aspirasi rakyat. Untuk itu memang masih sangat dibutuhkan pemahaman tentang konsep sistem ketatanegaraan yang mendasar dengan didukung oleh kesadaran untuk mengerti bahwa ada persoalan dalam konstruksi sistem ketatanegaraan kita. Adanya permasalahan dalam sistem ketatanegaraan, yang hanya dapat diselesaikan secara kosntitusional melalui perubahan kelima UUD 1945 dengan dilandasi oleh pemahaman konseptual dan fakta yang ada di lapangan . Dalam pembahasan Rancangan Undang-Undang (RUU), DPD RI tampak belum memiliki kekuasaan yang berarti. DPD RI memiliki wewenang memberi masukan, tetapi pengambilan keputusan ada di tangan DPR RI yang anggotanya berasal dari partai politik. Akibatnya, dalam upaya membuat kebijakan yang berskala nasional, anggota DPD RI harus memiliki kemampuan yang lebih untuk menggunakan pengaruh yang dimilikinya. Wewenang DPD RI sebagaimana terdapat dalam konstitusi bisa mengakibatkan berlarutnya pembahasan. Di sisi lain, pola hubungan antara DPD RI dengan DPR RI tidak dinyatakan secara eksplisit dalam konstitusi. Anehnya lagi, anggota DPD RI bisa diberhentikan dari jabatannya yang mana syarat-syaratnya dan tata caranya telah diatur dalam UU (22d ayat 4). Sementara, ketiadaan hak legislasi DPD RI bisa menyebabkan kepentingan parpol ikut mengatur dan mengintervensi susunan, kedudukan dan pemberhentian anggota DPD RI. Kelemahan hak, fungsi, tugas dan kewenangan tersebut, betul-betul tidak sebanding dengan proses yang harus dilewati oleh para calon “senator” ini. Bandingkan dengan anggota DPR RI yang-jika dilihat dari UU No.12/2003 tentang Pemilu DPR, DPD, DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten / Kota memungkinkan adanya kekuasaan Dewan Pimpinan Pusat (DPP) partai politik untuk menentukan calon jadi legislatif. Untuk menjadi anggota DPD RI ada beberapa tahap yang harus dilalui oleh seorang calon. Misalnya saja, dukungan suara rakyat yang dibuktikan dengan Kartu Tanda Penduduk (KTP) dan atau yang berkekuatan hukum sama yang besaran dukungannya berkisar antara 1000-5000 penduduk (tergantung pada populasi penduduk per daerah pemilihan). DPR RI dan DPD RI semestinya memiliki kewenangan, fungsi dan hak yang setara agar kelemahan DPR RI tersebut bisa ditutupi oleh masifnya kinerja DPD RI. Di samping itu, model demokrasi yang kita anut sudah seharusnya memberikan ruang yang lebih luas serta penghargaan yang tinggi pada kepentingan dan partisipasi masyarakat daerah. Karena prinsip inilah mestinya yang melatari semangat untuk membangun demokrasi dalam konteks masyarakat majemuk. Sebuah upaya untuk memberikan ruang artikulasi dan partisipasi politik yang lebih besar pada masyarakat daerah untuk membangun dirinya dan wilayahnya. Kehadiran DPD RI dalam konteks lain, adalah sebuah jawaban atas persoalan tentang minimnya kontrol politik masyarakat yang dulu hanya dilakukan oleh DPR RI (legislative heavy). Saat ini institusi DPD RI diharapkan bisa menjadi alternatif baru yang mampu membawa perubahan politik secara nasional. Oleh sebab itulah maka penguatan DPD RI perlu mendapat dukungan dari DPR-RI sebagai mitra kerja dalam satu kamar yang lain serta berbagai kelompok strategis seperti lembaga swadaya masyarakat, organisasi lokal, institusi pendidikan, dan sebagainya. Dengan demikian, masa depan demokrasi di Indonesia bisa lebih menjanjikan dan tidak berada dipersimpangan jalan. Jika struktur ketatanegaraan semacam ini masih tetap dipertahankan, maka masa depan DPD-RI sebagai lembaga penyeimbang DPR RI dalam sistem bikameral, pastinya akan mengkhawatirkan. Karena di saat kinerja DPR-RI kurang maksimal dan buruk pencitraanya, maka bandul demokrasi pun akan bergerak ke titik yang sangat pesimis. Kejelasn fungsi, peran lembaga negara akan semakin absurd. Oleh karena itu, kedudukan DPR RI dan DPD RI semestinya memiliki kewenangan, fungsi dan hak yang setara agar kelemahan disatu kamar, bisa ditutupi oleh masifnya kinerja DPD RI pada kamar lainnya. Model demokrasi yang kita anut sekarang ini sudah seharusnya memberikan ruang yang lebih luas serta penghargaan yang tinggi pada kepentingan dan partisipasi masyarakat lokal. Karena prinsip inilah mestinya yang melatari semangat untuk membangun demokrasi dalam konteks masyarakat majemuk. Sebuah upaya untuk memberikan ruang artikulasi dan partisipasi politik yang lebih besar pada masyarakat lokal untuk membangun dirinya. Dengan demikian sistem bikameral harus dilaksanakan secara efektif (strong) sebagai upaya sebuah jawaban atas persoalan tentang minimnya kontrol politik masyarakat yang dulu hanya dilakukan oleh DPR RI. Sudah saatnya DPD RI diharapkan bisa menjadi alternatif baru yang mampu membawa perubahan politik secara nasional. Oleh sebab itulah maka penguatan DPD RI menjadi perlu mendapat dukungan dari semua stakeholders bangsa dari berbagai kelompok strategis seperti lembaga swadaya masyarakat, organisasi lokal, institusi pendidikan, dan sebagainya. Dengan demikian, masa depan demokrasi di Indonesia bisa lebih menjanjikan dalam kancah politik parlemen melalui sistem bikameral. 4. Sistem Bikameral Dalam Anatomi Ketatanegaraan Indonesia. Berbagai literatur dalam konteks bentuk negara dan sistem perlemen di beberapa negara dunia, secara umum memiliki struktur parlemen yang terdiri dari sistem satu kamar (unicameralism) dan sistem bikameral (bicameralism) dengan kapasitas fungsi, tugas dan wewenang dalam melakukan pembentukan undang-undang. Seperti dalam wikipedia.org, ternayata dari 196 negara di dunia, 76 negara menggunakan sistem bikameral, sedangkan 120 negara lainnya menggunakan sistem unikameral. Terlihat bahwa sistem unikameral masih merupakan sistem yang banyak dipilih. Seperti halnya penelitian yang dilakukan Arend Lijphart, terhadap 36 negara yang dianggap demokratis, bahwa sistem bikameral digunakan pada 25 negara dari 36 negara yang diteliti. Dimana sistem bikameral lebih banyak digunakan dan hanya negara-negara kecil (yang terbesar adalah Yunani dengan penduduk sekitar 10 juta jiwa) yang menggunakan sistem unikameral. Dari 36 negara tersebut, semua negara berbentuk federal (9 negara) menggunakan sistem bikameral; dan dari 27 negara kesatuan, 13 negara menggunakan sistem unikameral, 13 negara menggunakan sistem bikameral, dan 1 negara menggunakan sistem satu setengah kamar (Norwegia). pada dasarnya penentuan sebuah sistem dalam sebuah negara sangat dipengaruhi oleh tradisi, kebiasaan, dan sejarah ketatanegaraan dari negara yang bersangkutan seperti bentuk negara, serta jumlah penduduk dan luas wilayah. Hal tersebut pula yang menyebabkan kondisi yang berbeda, walaupun memiliki system parlemen yang sama akan tetapi pada beberapa negara memiliki kekhasannya masing-masing. Berdasarkan beberapa konstitusi negara di dunia, diketahui bahwa parlemen memiliki kriteria kamar dalam parlemen yang dapat disimpulkan sebagai berikut *): a. Memiliki kewenangan sesuai dengan fungsi dari parlemen b. Memiliki anggota tersendiri, yang merupakan wakil dari warga negara dengan kategori tertentu dan metode seleksi tertentu. c. Memiliki struktur kelembagaan tersendiri dan aturan-aturan tersendiri tentang prosedur dalam lembaga tersebut. Fungsi Legislasi seharusnya tidak dipahami hanya sebagai fungsi membentuk undang undang, tetapi juga Undang undang Dasar, Sehingga Fungsi Legislasi dapat dikategorikan dalam arti luas dan sempit, yaitu dalam arti luas membentuk UUD, sedangkan dalam arti sempit membentuk UU. Dalam hal ini struktur parlemen di Indonesia, apabila dianalisis dari fungsi legislasi dalam arti luas menggunakan sistem trikameral (terdiri dari DPR, DPD, dan MPR), sedangkan jika dianalisis dari fungsi legislasi dalam arti sempit, maka hanya terdiri dari DPR dan DPD (sistem bikameral). Walaupun secara umum hanya dikenal sistem unikameral dan sistem bikameral dalam pembentukan undang-undang, akan tetapi dalam sejarah ketatanegaraan dikenal pula adanya sistem multikameral (dua kamar atau lebih). Dalam sistem bikameral sebagai wujud institusional dari lembaga perwakilan atau parlemen sebuah negara yang terdiri atas dua kamar (majelis), yang anggotanya dipilih dan mewakili rakyat yang berdasarkan jumlah penduduk, secara generik disebut majelis pertama atau majelis rendah, dan dikenal juga sebagai House of Representatives. Majelis yang anggotanya dipilih atau diangkat dengan dasar lain (bukan jumlah penduduk), disebut sebagai majelis kedua atau majelis tinggi dan di sebagian besar negara disebut sebagai Senate. Indonesia sudah menerapkan senat dalam melaksankan fungsi majelis, dalam periode yang pendek pada masa RIS di tahun 1950. Setelah itu sistem parlemen Indonesia selalu menganut sistem unikameral, oleh karena itu posisi dan konsep keberadaan majelis kedua dalam sistem perwakilan tidak mudah dapat dicerna dan dipahami oleh masyarakat termasuk oleh banyak para elit politik dan kaum intelektual di Indonesia sekalipun. Banyak hal yang menjadi pertentangan dikalangan masyarakat bahkan para politisi, seperti pemilihan presiden langsung juga pilkada langsung, yang pada awalnya banyak yang menentang dan meragukan apakah cocok untuk diterapkan di Indonesia. Demikian juga dengan dibentuknya DPD-RI sebagai kamar kedua. Banyak yang mempertanyakan apakah lembaga perwakilan seperti fungsi DPD-RI akan cocok untuk negara kesatuan seperti Indonesia, bukankah sistem seperti itu hanya cocok untuk negara federal ? Ada juga yang merasa khawatir bahwa proses pembuatan undang-undang akan bisa menjadi terhambat kalau harus melibatkan keputusan dari dua lembaga perwakilan, yang cenderung memiliki resistensi terjadi sebuah “dead lock”. Persoalan efisiensi dalam proses legislasi menjadi fokus; karena harus melalui dua kamar, maka banyak anggapan bahwa sistem bikameral akan mengganggu atau menghambat kelancaran pembuatan undang-undang. Sejak awal memang banyak yang sudah mempersoalkan manfaat yang dapat diperoleh dari adanya dua sistem seperti tersebut di atas, dibanding dengan “ongkos yang harus dibayar” dalam bentuk kecepatan proses pembuatan undang-undang. Untuk itu negara-negara yang menganut sistem bikameral dengan caranya masing-masing telah berupaya untuk mengatasi masalah tersebut antara lain dengan membentuk semacam conference committee atau “join seassion” untuk menyelesaikan perbedaan yang ada antara dua majelis tersebut, sehingga diharapkan masalah tersebut tidak lagi menjadi faktor penghambat utama. Sebagaimana telah dikemukakan bahwa fungsi legislasi tidak hanya dalam arti sempit (membentuk undang-undang), sehingga seluruh kategorisasi dapat dibuat berdasarkan seluruh kewenangan parlemen atau hanya berdasarkan pada kewenangan membentuk undang-undang. Arend Lijphart membuat kategorisasi struktur parlemen berdasarkan seluruh kewenangan parlemen, akan tetapi Giovanni Sartori membuat kategorisasi hanya berdasarkan kewenangan membentuk UU. Dalam UUD 1945 terlihat jelas bahwa sistem ketatanegaraan kita menggunakan sistem trikameral, teori tentang Sistem Bikameral yang dikemukakan oleh Arend Lijphart dapat digunakan untuk menganalisis hal ini, karena kriteria kewenangan formal yang digunakan Lijphart tidak hanya dalam pembentukan undang undang, tapi seluruh kewenangan formal yang dimiliki oleh sebuah kamar, sebagai contoh kewenangan formal yang dikemukakan Lijphart adalah kewenangan pengawasan, dimana kabinet bertanggung jawab pada kamar pertama (first chambers). Kewenangan DPD yang terbatas dalam pelaksanaan fungsi legislasi atau membuat undang-undang tidak menyebabkan DPD tidak dapat dikriteriakan sebagai sebuah kamar kedua, karena dibanyak negara dalam sistem parlemenya mengatur kewenangan formal Kamar Kedua yang tidak setara dengan Kamar Pertama, dan dari negara-negara tersebut terdapat 2 negara yang kamar keduanya sama sekali tidak memiliki fungsi legislasi, yaitu negara Arab Republic of Egypt dan Federal Democratic Republic of Ethiopia, akan tetapi tetap dikategorikan menggunakan sistem bikameral karena kriteria kewenangan formalnya untuk menentukan sebuah kamar dalam parlemen tidak hanya berupa kewenangan membentuk undang-undang. Jika dianalisis berdasarkan teori yang dikemukakan oleh Arend Lijphart, maka parlemen RI menurut UUD 1945 dikategorikan sebagai medium-strength tricameralism, karena ketiga kamar dalam Parlemen memiliki karakteristik asimetris dan incongruence. Ketiga kamar dalam parlemen dalam UUD 1945 tersebut adalah kamar yang asimetris adalah kamar yang tidak setara dalam hal-hal kewenangan formal, walaupun kamar keduanya memiliki legitimasi demokrasi. Jika dilihat dari segi legitimasi demokratis, anggota DPR dan DPD dipilih secara langsung oleh rakyat dalam pemilihan umum, sedangkan anggota MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD. Hal tersebut menyebabkan DPD sebagai kamar kedua (second chambers) memiliki legitimasi demokratis yang kuat. Dalam hal komposisi anggota, DPR (first chambers) dan DPD (second chambers) berbeda dalam hal komposisinya dan disebut sebagai incongruent, sedangkan MPR merupakan gabungan dari anggota kamar pertama dan kamar kedua. Dalam hal struktur parlemen menurut UUD 1945 dianalisis berdasarkan fungsi legislasi parlemen yang dibatasi hanya dalam hal pembentukan undang-undang (legislasi dalam arti sempit), yaitu dibahas mengenai mekanisme hubungan antarkamar dalam pembentukan undang-undang, terutama mekanisme penyelesaian perbedaan antar kamar dalam pembentukan undang-undang pada parlemen, maka Republik Indonesia merupakan negara yang menggunakan weak bicameralism berdasarkan kriteria yang dikemukakan oleh Giovani Sartori, yaitu kewenangan DPR (first chambers) sangat tidak setara dengan DPD (second chambers) dalam pembentukan undang-undang. Mengenai penerapan sistem bikameral di Indonesia pasca perubahan UUD1945, memang telah masuk dalam ranah perdebatan baru tentang efektivitas kelembagaan negara dalam melaksanakan mekanisme “cheks and balances” antara cabang-cabang kekuasaan. Fungsi dan kewenangan DPD-RI yang termarjinalkan dalam sistem ketatanegaran, yang justru dilatarbelakangi oleh berbagai ciri khas budaya daerah yang menjadi perekat, justruk tidak dapat maksimal dijadikan sebagai saluran kepentingan artikulasi politik masyarakat daerah. Memang, masih banyak kritik terhadap keberadaan DPD-RI, kritik ini kebanyakan diungkapkan karena kinerja yang dianggap masih belum maksimal. Padahal seperti diuraikan dalam bab-bab sebelumnya, tidak sedikit kerja yang telah dan sedang dilakukan oleh para anggota DPD RI. Sehingga posisi politik DPD-RI sebagai suatu lembaga yang lahir sebagai perekat bangsa, dengan wewenang terbatas menjadikan DPD tidak dapat muncul sebagai sebuah kekuatan politik yang signifikan bagi konstelasi politik nasional yang memandang penting peran daerah. Karena itu, penyimpulan yang paling tepat bukan lagi mempertanyakan sitem bikameral atau perlu atau tidaknya DPD-RI, melainkan bagaimana caranya agar sitem yang menjamin demokrasi dalam parlemen dapat berjalan baik, dan fungsi masing-masing kamar (DPR dan DPD) yang dapat secara efektif mengakomodasi kepentingan aspirasi dan kebutuhan artikujlasi politi daerah di tingkat nasional. Dengan demikian Akar masalah adanya keterbatasan fungsi dan kewenangan DPD-RI, tidak dapat dipungkiri. Untuk itu perlu pengaturan ulang mengenai kewenangan DPD dalam konstitusi. Sebagian pihak mungkin menunjuk setingkat UU No. 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD (UU Susduk), namun perubahan di tingkat UU Susduk tidak akan dapat secara signifikan menguatkan DPD-RI. Sebab pembatasan wewenang DPD-RI diatur secara tegas di dalam konstitusi UUD1945. Bila penguatan DPD-RI hanya sampai dengan tingkat pengambilan keputusan di dalam UU Susduk, jelas tidak bisa dilakukan karena hal itu sendiri akan melanggar konstitusi. Ketentuan yang harus diubah adalah Pasal 22D UUD1945 yang mengatur keberadaan fungsi dan kewenangan DPD-RI. Karena pasal ini pula yang menyatakan dengan tegas mengenai keterbatasan wewenang DPD-RI, yaitu hanya mencakup wewenang memberi pertimbangan. Seperti dinyatakan di atas, untuk membuat peran DPD-RI dapat secara optimal dalam mewakili aspirasi daerah lebih efektif, maka wewenang DPD-RI harus sampai pada tingkat pengambilan keputusan. Oleh karena itu, pasal yang menjadi sumber keterbatasan wewenang DPD inilah yang pertama kali harus dirombak. Meskipun itu harus ditempuh melalui upaya-upaya Amandemen UUD1945. 5. Upaya Penguatan Konstitusional DPD RI dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia. Bila kita amati penataan kelembagaan negara yang dilakukan melalui amandemen konstitusi ketiga tahun 2001, yang kemudian melahirkan sistem parlemen dan ketatenegaraan yang baru dengan terbentuknya lembaga DPD, sebagai lembaga legislasi yang menceriminkan “kamar kedua”, tentunya tidak serta merta “asbabul nuzul” dari kehendak perubahan itu muncul dari sebuah pemikiran politik ketatanegaraan yang dangkal dan lemah argumentasi pembentukannya secara konstitusional. Juga bukan serta merta hanya semata untuk memenuhi selera pemikiran tentang demokratisasi dalam politik parlemen terhadp kehidupan berbangsa dan bernegara yang terus tumbuh sebagai tuntutan iklim reformasi yang tengah menguat. Sehingga perubahan sistem politik seakan hanya bertitik tolak pada kompromi-kompromi politik sesaat para elite pusat tanpa landasan akademis dan historis yang jelas untuk menuju perbaikan kehidupan masa depan bangsa. Sesungguhnya upaya penguatan peran, fungsi dan kewenangan DPD harus dilihat sebagai sebuah kehendak murni yang dilandasi oleh perwujudan artikulasi kepentingan politik daerah, guna tetap menjaga keutuhan negara kesatuan dalam persatuan dan kesatuan bangsa. Oleh karenanya keberadaan DPD perlu tetap dipertahankan bahkan sebaiknya diperluas fungsi dan kedudukan serta ditingkatkan kewenangannya. Setidaknya ada empat prinsip dasar yang menjadi alasan kenapa DPD harus dipertahankan bahkan posisinya disetarakan dengan DPR. Pertama, keanggotaan DPD memiliki legitimasi yang lebih kuat karena dipilih langsung oleh rakyat berdasarkan mekanisme pemilihan umum langsung perseorangan, dan dalam rangka lebih memperkuat demokrasi di Indonesia, dan memperkokoh sistem desentralisasi melalui otonomi daerah, peran DPD RI perlu lebih diberdayakan. Kedua, keberadaan anggota DPD merupakan kehendak politik seluruh rakyat, untuk memilih dan memiliki wakil-wakil daerahnya secara langsung di parlemen. Mengingat Indonesia adalah negara besar, baik penduduk maupun luas wilayahnya dengan beragamnya kepentingan yang dilahirkan oleh sifat multietnis dan multikultur bangsa ini, yang memerlukan keterwakilan (representation) yang tidak hanya atas dasar jumlah penduduk, tetapi Indonesia membutuhkan sistem bikameral yang lebih kuat. Ketiga, ada kecenderungan anggota DPR yang mewakili populasi penduduk dan dipilih mewakili partai politik kurang tanggap terhadap aspirasi dan kondisi daerah serta konstituennya. Hal ini seiring dengan semakin tereduksinya fungsi partai politik sebagai saluran aspirasi kepentingan luas dari masyarakatnya, karena parpol cenderung lebih menempatkan kepentingan para elite-elit pengurusnya. Keempat, keberadaan DPD sebagai upaya untuk menyeimbangkan kekuasaan dan mengontrol kinerja lembaga perwakilan seperti DPR serta cabang kekuasaan lainya baik eksekutif maupun yudikatif yang akan memiliki dominasi dan superioritas sangat besar dalam sistem ketatanegaraan bila tidak saling dijaga dan adanya lembaga penyeimbang. Berbagai langkah strategis terhadap upaya penguatan peran, fungsi dan kewenangan DPD RI guna menunjang terlaksananya sistem bikameral yang efektif dalam sitem parlemen di Indonesia, telah dilakukan oleh Kelompok DPD di MPR RI priode 2004-2009 sebagai bagian integral dari perjuangan konstitusional amandemen UUD 1945. Mengingat konstitusi adalah hukum dasar bernegara yang memerlukan perbaikan-perbaikan agar sesuai dengan kebutuhan dan perkembangan kehidupan berbangsa dan bernegara. Demikian pula halnya dengan usul perubahan lanjutan UUD 1945. Karena sesungguhnya UUD 1945 bukanlah merupakan konstitusi yang bersifat abadi (immortal constitution), melainkan konstitusi itu sendiri memungkinkan untuk diubah berdasarkan Pasal 37 UUD 1945. Oleh karena itu proses perubahan lanjutan perlu dilakukan, karena UUD 1945 harus terus menjadi sebuah konstitusi yang hidup (the living and working constitution). Selanjutnya dalam rangka untuk melakukan amandemen UUD 1945 sebagai upaya penguatan peran, fumgsi dan kewenangan DPD, maka kelompok DPD di MPR telah melakukan berbagai upaya-upaya sistematis dan strategis secara terencana dengan langkah langkah politis antara lain sebagai berikut : D. Upaya Strategis Kelompok DPD Dalam Amandemen UUD 1945 Amandemen yang sudah dlaksanakan sebanyak empat tahap, dipandang belum dapat mengakomodasi berbagai kepentingan politik secara maksimal dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. UUD 1945 yang dipahami bukanlah sebagai kitab suci yang tidak dapat diubah (immortal constitution) sehingga perubahan UUD 1945 merupakan suatu keniscayaan, Berkenaan dengan itu, pada tanggal 8 Juni 2006 seluruh Anggota DPD RI mengajukan usul Perubahan UUD 1945. Walaupun disadari bahwa usulan tersebut belum memenuhi ketentuan dalam konstitusi, namun secara formal hal itu tetap disampaikan kepada MPR agar pimpinan dan segenap Anggota MPR RI dapat mengetahui tentang pandangan dan harapan anggota DPD mengenai upaya peningkatan peran, fungsi dan kewenangannya sebagaimana yang dimungkinkan dan telah diatur dalam UUD 1945. Selanjutnya, setelah melalui proses penyerapan aspirasi masyarakat dan pembahasan mendalam serta dengan memperoleh dukungan tanda tangan dari segenap anggota MPR RI unsur DPD dan DPR RI yang keseluruhannya berjumlah 238 orang . Dengan kata lain telah melebihi syarat minimal 1/3 Anggota MPR yakni 226 orang, maka usulan Amandemen disampaikan kepada pimpinan MPR pada tanggal 9 Mei 2007, mengingat Usul Perubahan Pasal 22D UUD 1945 sudah memenuhi persyaratan minimal agar MPR segera dapat mengelar Sidang Paripurna MPR dengan agenda tunggal amandemen ke V UUD1945 Sidang Paripurna MPR itu sendiri dapat diusulkan oleh segenap anggota MPR untuk diselenggarakan dengan sebuah usulan pembahsan yang menjadi agenda utama persidangan. karena secara konstitusional perubahan tersebut dimungkinkan sebagaimana ketentuan yang diatur dalam Pasal 37 Ayat (1) UUD 1945 . Dengan demikian Sidang paripurna MPR menjadi entri point dalam upaya pembahasan amandmen UUD 1945, Salah satu yang penting dalam hal untuk mendukung amandemen UUD 1945 adalah perlunya dukungan tanda tangan dari berbagai stakeholder perubahan UUD 1945 yaitu anggota DPR dan tidak terkecuali anggota DPD sebagai anggota MPR RI yang berhak melakukana perubahan terhadap UUD 1945. Setelah usul perubahan Pasal 22D UUD 1945 telah mencapai angka 238 Anggota MPR yang berarti telah terpenuhinya syarat minimal 1/3 dari jumlah Anggota MPR (1/3 x 678 = 226 orang) untuk mengajukan usul Perubahan UUD 1945, maka pada tanggal 9 Mei 2007 Pimpinan Kelompok DPD di MPR secara resmi menyerahkan kepada Pimpinan MPR RI Surat Nomor: DN.190/1/DPD/V/2007 perihal Usul Perubahan Pasal 22D UUD 1945. Pada awal proses pengajuan usul tersebut tampaknya akan berlangsung dengan lancar karena selain mendapat dukungan tanda tangan para anggota dari partai politik/fraksi DPR di MPR, usulan amandemen juga telah mendapat dukungan moral apolitis secara luas dari stakeholders di daerah yang meliputi Gubernur, Bupati, Walikota, DPRD, Camat, Tokoh, Perguruan Tinggi, LSM, Ormas, dan lain lain sebagainya yang meliputi : dukungan dari Gubernur 29 provinsi, Bupati 101 daerah kabupaten dan 91 Walikota , DPRD 24 provinsi, dan dukungan dari unsur masyarakat lain-lainnya seperti jajaran Camat /Tokoh/Perg. Tinggi/LSM/Ormas mencapai 6147 dukungan tertulis. Seluruh dukungan ini selanjutnya diperkuat dengan membuat dan mencatatkannya ke dalam akte notariat guna mendapatkan keabsahan secara hukum. Besarnya pola dukungan terhadap amandemen UUD 1945 tersebut juga sejalan dengan hasil survei yang dilakukan oleh beberapa lembaga survey independen, bahwa mayoritas masyarakat mendukung penguatan DPD melalui amandemen UUD 1945. Walaupun akumulasi dukungan terhadap usul amandemen sudah diraih begitu besar, namun jalan berliku yang ditempuh DPD menuju proses amandemen konstitusi sangat tidaklah mudah, karena ditengarai terjadi dinamika terhadap kepentingan-kepentingan politik di Parlemen. Sebagian anggota MPR yang tergabung dalam patai politik khusunya dari Fraksi Demokrat sebagai kekuatan suara yang dominan di parlemen yang semula mendukung akhirnya secara bertahap menarik pola dukungannya. Terjadinya proses penarikan tanda tangan dukungan terhadap usul amandemen oleh para anggota Fraksi/Partai Politik di MPR disebabkan hanya berlandasan alasan verbal dalam retrorika politik semata. Karena, hingga batas akhir penentuan sikap, partai-partai yang menolak dan menarik dukunganya tidak dapat mengutarakan alasan subtantif dengan argumentasi yang kuat. Mencermati dinamika politik yang berkembang serta disadari perlunya upaya yang lebih intensif untuk memperoleh dukungan yang lebih luas dari anggota MPR yang berasal dari partai politik terhadap usul Perubahan UUD 1945 dimaksud. Maka sesuai dengan hasil pertemuan para anggota MPR Pengusul Perubahan UUD 1945 dimaksud pada tanggal 6 Agustus 2007, disepakati untuk belum meneruskan proses usul Perubahan Pasal 22D UUD 1945. Dan akan melanjutkannya setelah melakukan pembahasan secara intensif dan komprehensif mengenai materi Perubahan UUD 1945. E. Kesimpulan Demikian penulis telah jabarkan bagaimana tentang kelahiran dan kedudukan serta peran fungsi dan kewenangan Dewan Perwakilan Daerah (DPD-RI) yang merupakan lembaga yang baru dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Terjadinya perubahan konstitusi yang mengakibatkan perubahan mendasar terhadap struktur kelembagaan negara dalam sejarah sistem politik dibanyak negara di dunia, sesungguhnyaa dalah satu hal yang lazim dan biasa dialami oleh suatu rezim yhang berkuasa. Karena pada hakekatnya proses politik itu sendiri akan terus mengalami perubahan seiring dengan arah kebijakan rezim yang berkuasa pada saat itu. Memahami besarnya ekspektasi masyarakat terhadap keberadaan peran DPD-RI sangatlah besar, karena DPD diharapkan dapat menjadi saluran politik dan memberikan kontribusi politiknya dalam menyuarakan kepentingan daerah di tingkat pusat. Ketidak jelasan pelaksanan konsep sitem bicameral yang dianut dalam sistem parlemen di Indonesia telah membawa fenomena dalam sistem ketatanegaran di Indonesia.. Hal ini tidak hanya merujuk pada hubungan sistem dua kamar yang ada di antara DPR dan DPD semata. Namun masih berperanya fungsi MPR secara konstitusional sebagai lembaga legislasi dalam tubuh parlemen, telah mereduksi konsep bicameral hasil Amandemen selama empat tahap (tahun 1999-2002) tentang perubahan UUD 1945. Sehingga menjadi sebuah pertanyaan besar, apakah sistem ketatnegaraan dan parlemen kita menganut sistem Bikameral (dua kamar) atau unikameral (satu kamar) dan atau bahkan sesungguhnya adalah tri kamaral (tiga kamar) yakni DPR, DPD dan MPR. Apabila dilihat dari mekanisme pemilihanya, DPR yang anggotanya dipilih berdasar jumlah penduduk dan dicalonkan melalui partai-partai, maka anggota DPD RI dipilih berdasar keterwakilan daerah dan secara perseorangan. Masing masing daerah diberi kuota yang sama diwakili oleh 4 (orang) orang wakil di DPD. Sementara DPR dalam daerah pemilihannya (dapil) bergantung pada besarnya jumlah penduduk yang ada dalam satu distrik. Kedua sistem pemilihan ini sebenarnya tidak perlu dipertentangkan, bahkan bisa saling mengisi, mengimbangi, dan menjaga eksistensi antar lembaga perwakilan, sekaligus memperkuat kualitas produk dalam mengartikulasi setiap aspirasi kepentingan rakyat. Dengan demikian DPR dan DPD RI sesungguhnya tetap bisa bersinergi, karena dalam sistem perwakilan yang efektif pada dasarnya berpegang pada kepentingan rakyat dengan menjaga prinsip checks and balances antara peran dua lembaga perwakilan terhadap pembentukan undang-undang, anggaran, dan pengawasan. Langkah dan upaya-upaya penguatan internal dan eksternal terhadap kewenangan DPD tersebut adalah pertama, penguatan institusional DPD dalam internal kelembagaan berupa perbaikan prosedur kerja dan struktur kelembagaan DPD RI. Kedua, penguatan kapasitas anggota DPD RI dalam hubungan kelembagaan DPR RI, pemerintah dan pemerintah daerah. Ketiga, penguatan kapasitas dalam hubungan dengan konstituen dan seluruh stakeholders daerahnya melalui penyerapan aspirasi secara optimal. Keempat, peningkatan strategi komunikasi dan pengembangan opini, sebagai langkah-langkah pencitraan strategis DPD RI sebagai lembaga negara. Hal lain yang bisa dilakukan sementara dalam upaya penguatan peran fungsi DPD, antara lain DPD RI selayaknya mengajukan proses pengujian atas undang-undang kepada Mahkamah Konstitusi sehubungan dengan (kemungkinan) adalah proses “peminggiran dan pengebirian” peran DPD RI yang justru bertentangan dengan UUD 1945, misalnya soal keikut sertaan DPD-RI dalam Pembahasan undang-undang menyangkut daerah sebagaimana pasa 22D UUD 1945. DPD RI tidak hanya menjadi komunikator urusan-urusan kepentingan daerah, sehingga tidak cukup hanya memiliki dan menggunakan hak bicara tanpa memiliki dan menggunakan hak suara DPD RI dalam sidang-sidang DPR RI yang sesunguhnya dijamikan oleh UUD 1945. Selanjutnya secara komprehensif amandemen UUD1945 terus dipersiapkan dengan menciptakan konstelasi politik secara kondusif F. Daftar Pustaka Almond, Gabriel and G Bingham Powell, Comparative Politics: A Developmental Approach. New Delhi, Oxford & IBH Publishing Company, 1960. Althoff, Rush , Pengantar Sosial Politik. Jakarta: Raja Grafindo, 1997. Alrasid, Harun, Naskah UUD 1945 Sesudah Empat Kali Diubah oleh MPR, Jakarta: UI-Press, 2003. Asshiddiqie, Jimly, Pergumulan Peran Pemerintah Dan Parlemen Dalam Sejarah: Telaah Perbandingan Konstitusi Berbagai Negara, Jakarta: UI Press, 1996. _____________, Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara FHUI, 2002. _____________, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Jakarta: Konstitusi Press, 2006. Boboy,Max, DPR RI Dalam Perspektif Sejarah dan Tata Negara, Jakarta : Pustaka Sinar Harapan, 1994. Budiardjo, Miriam, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Edisi Revisi, Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama, 2008. Efriza dan Syafuan Rozi, Parlemen Indonesia: Geliat Volksraad Hingga DPD, Menembus Lorong Waktu Doeloe, Kini dan Nanti, Bandung: Alfabeta, 2010. Garna, Judistira K., Penenlitian Dalam Ilmu Pemerintahan: Desain dan Rencana Penelitian: Metode Penelitian Sosial, Bandung : Mandar Maju, 2006. Harahap Krisna, Ed., Konstitusi Republik Menuju Perubahan Ke Lima, Tanpa Tempat: Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia, 2009. Haryadi, Agus, at. all., Bikameral Bukan Federal, Jakarta: Kelompok DPD di MPR, 2006. Indrayana, Denny, Negara Antara Ada dan Tiada, Jakarta : PT Kompas Media Nusantara, 2008. Jaweng, Robert Endi dkk, Mengenal DPD RI Sebuah Gambaran Awal, Jakarta: Institute for Local Development (ILD), 2005. Lijphart, Arend, Democracies Pattern of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries, New Heaven and London: Yale University Press, 1984. ____________, Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven, CT: Yale University Press. 1999. Patterson, Samuel C. & Anthony Mughan, Senates: Bicameralism In The Contemporary Word, Ohio: Ohio State University, 1999. Pieris , John dan Aryanthi Baramuli Putri, Penguatan Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia: Beberapa Langkah Strategis Kajian Hukum Tata Negara dan Politik (Memotong Spiral Kekuasaan), Jakarta: Pelangi Cendikia, 2009. PSHK, Semua Harus Terwakili; Studi mengenai Reposisi MPR, DPR, dan Lembaga Kepresidenan di Indonesia, Jakarta: PSHK, 2000. Kelompok DPD di MPR RI, Untuk Apa DPD RI, Jakarta: Kelompok DPD RI di MPR, 2007 ______________________, Jalan Berliku Amandemen Komprehensif: Dari Pakar, Politisi, Hingga Selebriti, Jakarta: Kelompok DPD di MPR RI, 2009. ____________________, Memoar Lima Tahun Masa Bakti Pimpinan Kelompok DPD Di MPR RI 2004-2009, Jakarta: Kelompok DPD di MPR RI, 2009. Rauf, Maswadi dan Mappa Nasrun ed. Indonesia dan Komunikasi Politik, Jakarta: Kerjasama Assosiasi Ilmu Politik Indonesia (AIPI) dengan PT Gramedia Pustaka Utama, 1993. Sanit, Arbi, Perwakilan Politik Di Indonesia, Jakarta: CV.Rajawali , 1985. Sartori, Giovanni, Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes, New York University Press. 1997. Sihbudi Sihbudi dan Moch Nurhasim, Ed. Amandemen Konstitusi dan Strategi Penyelesaian Krisis Politik Indonesia, Jakarta:PGRI dan AIPI, 2002 Tim NDI dan Forum Rektor Indonesia, Bikameralisme Dan Perubahan Konstitusi, Jakarta: NDI dan Forum Rektor Indonesia YSPDM, 2001. The Inter-Parliamentary Union, Parliaments of The World (A Comparative Reference Compendium), Vol. I, Second Edition, New York: Oxford, 1986. Koran dan Internet: Agus Hariyadi, “Bikameral Setengah Hati”, Kompas, 15 Mei 2002. Saldi Isra, “Fungsi Legislasi DPD dalam Penguatan Aspirasi Daerah “, http://www.saldiisra.web.id/index.php?option=com_content&view=article&id=84:fu ngsi-legislasi-dpd-dalam-penguatan-aspirasi-daerah&catid=23:makalah&Itemid=11 - _ftn6.

Tidak ada komentar: