Senin, 13 Agustus 2007

FUNGSI LEGISLATIF DALAM SISTEM POLITIK INDONESIA, Pelaksanaan Fungsi Legislasi Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia (DPR RI) Periode 1999-2004

Oleh: Sahruddin Lubis

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah

Dewan Perwakilan Rakyat adalah lembaga perwakilan tempat masyarakat untuk menyampaikan aspirasi dan menyuarakan kepentingannya, lewat lembaga ini akan keluar kebijakan yang menjadi dasar bagi presiden dalam menjalankan roda pemerintahan, yang diwujudkan dalam bentuk undang-undang. Lahirnya lembaga perwakilan menjadi suatu keharusan karena sistem demokrasi langsung (direct democracy) yang dilaksanakan pada zaman Yunani Kuno sudah tidak memungkinkan lagi untuk dilaksanakan.

Banyak faktor yang mempengaruhi hal tersebut termasuk didalamnya luasnya wilayah suatu negara, pertumbuhan penduduk yang sangat cepat, dinamika politik yang terjadi dimasyarakat begitu cepat yang tentunya memerlukan penanganan secara cepat, begitu juga dengan perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi merupakan kendala untuk tetap melaksanakan demokrasi langsung, tidak seperti zaman dahulu ketika Yunani Kuno menerapkan demokrasi langsung populasi penduduk masih relatif sedikit, wilayah yang tidak terlalu luas dan juga perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi tidak seperti yang kita alami sekarang ini.[1] Sebagai ganti dari demokrasi langsung maka lahirlah demokrasi perwakilan, yang diwujudkan dengan adanya pembentukan lembaga tempat untuk menyuarakan berbagai kepentingan dan kehendak masyarakat. Secara umum lembaga ini dikenal dengan nama “parlemen”.[2]

Gagasan parlemen sebagai badan atau lembaga yang menjalankan fungsi legislatif bervariasi penerapannya di berbagai negara. Dalam beberapa konstitusi, parlemen disebut dengan bermacam-macam nama. Untuk pengertian yang kurang lebih sama dengan pengertian parlemen, biasanya digunakan perkataan-perkataan yang berasal dari tradisi dan bahasa lokal dari negara yang bersangkutan. Tetapi banyak juga yang mengunakan perkataan Inggris, tentunya karena pengaruh dari bahasa Inggris.[3] Di Indonesia lembaga ini disebut Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia atau disingkat DPR RI.

Apapun nama dan sebutan yang diberikan, keberadaan lembaga perwakilan rakyat merupakan hal yang sangat esensial sebagai lembaga yang mewakili kepentingan masyarakat banyak. Lewat lembaga perwakilan rakyat inilah aspirasi masyarakat ditampung dan dituangkan dalam berbagai kebijakan umum.4

Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia dalam sistem politik dan sistem pemerintahan negara Republik Indonesia adalah merupakan salah satu lembaga tinggi negara dan sebagai wahana melaksanakan Demokrasi Pancasila.5 Dalam sistem pemerintahan demokrasi, lembaga perwakilan rakyat merupakan perangkat kenegaraaan yang sangat penting disamping perangkat-perangkat kenegaraan yang lain, baik yang bersifat infra struktur maupun supra struktur politik. Setiap pemerintahan yang menganut sistem demokrasi selalu didasari suatu ide bahwa warga negara seharusnya dilibatkan dalam setiap proses pengambilan keputusan politik 6

Dalam sistem pemerintahan yang demokratis, konsep kedaulatan ini sangat menentukan untuk dijadikan sebagai parameter. Dalam sistem tersebut dinyatakan bahwa tidak ada kekuasaan mutlak dan semua keputusan politik harus mendapatkan persetujuan dari rakyat secara langsung maupun tidak langsung melalui sistem perwakilan.[4]

Walaupun demikian menurut Prof. Bryce dalam buku Modern Democracies menyatakan bahwa demokrasi merupakan suatu pemerintahan oleh rakyat dimana kekuasaan mayoritas warga negara yang cakap dijalankan.[5] Adapun demokrasi yang dijalankan adalah melalui perwakilan, dimana rakyatlah yang memilih wakil-wakilnya, menurut dasar demokrasi keputusan tertinggi dalam pemerintahan negara terletak ditangan rakyat melalui perantara badan perwakilan, anggota masyarakat yang mewakili disebut wakil politik.[6]

Fungsi badan perwakilan rakyat yang mencirikan demokrasi modern ini memperkenalkan nama badan legislatif atau badan pembuat undang-undang kepadanya. Melalui fungsi ini parlemen menunjukkan bahwa dirinya sebagai wakil rakyat dengan memasukkan aspirasi dan kepentingan masyarakat yang diwakilinya kedalam pasal-pasal undang-undang.[7]

Dengan demikian dalam penelitian skripsi ini akan dititik beratkan pada kajian tentang salah satu fungsi pokok DPR RI yaitu fungsi legislasi,[8] bahwa fungsi legislasi diartikan sebagai fungsi pembentukan undang-undang.[9]

Dari gambaran ini akan di peroleh gambaran sejauh mana DPR RI telah menjalankan fungsinya legislasinya yang biasa dijadikan sebagai indikator adanya proses demokratisasi, sebaliknya kurang atau tidak berjalannya fungsi legislasi yang dimiliki oleh DPR dapat dijadikan kurang atau tidak berjalannya proses demokratisasi, sebab DPR sendiri merupakan lembaga/perangkat demokrasi.

Dewan perwakilan Rakyat yang merupakan lembaga yang diberikan kepercayaan oleh masyarakat untuk mengemban amanat memperjuangkan keperntingan, kemauan masyarakat ternyata tidak berjalan sesuai dengan seharusnya, hal ini berjalan selama Orde Baru. Tidak berfungsinya Dewan Perwakilan Rakyat secara maksimal dizaman Orde Baru banyak menuai kritikan dari masyarakat, seperti ada yang lembaga “tukang stempel” atas kebijakan pemerintah, tidak responsif melihat aspirasi dan kepentingan masyarakat dan cenderung mengikuti kemauan pemerintah. Banyak faktor yang mengakibatkan ketidakberdayaan DPR selama Orde Baru mulai dari Peraturan Tata Tertib, tingkat pendidikan anggota dewan, iklim politik yang ada pada saat itu, kemampuan Sekretariat Jenderal yang minim. Hal inilah yang memungkinkan ketidakberdayaan dewan dalam menjalankankan fungsinya secara maksimal.

Hal yang demikian berkembang cukup lama didalam kepemimpinan Soeharto, dimana lembaga DPR tidak menjalankan fungsinya dengan baik, dan lebih banyak dominasi pemerintah dalam segala hal.

Dewan Perwakilan Rakyat dipilih kembali setelah masuk ke Era Reformasi. Hal ini telah memberikan harapan baru kepada masyarakat akan kehidupan berbangsa dan bernegara ke arah yang lebih baik. Dengan bergantinya iklim politik nasional kearah yang lebih terbuka dan demokratis melalui pemilu 1999, kehadiran dan peran serta anggota DPR menjadi harapan besar bagi bangsa Indonesia akan terciptanya perubahan yang berarti dalam menjalankan fungsi dan peranan DPR. Apalagi pemilu 1999 di klaim sebagai pemilu paling demokratis sepanjang Indonesia dalam melaksanakan pemilihan umum disamping pemilu pertama Indonesia di tahun 1951 pada zaman orde lama.[10]

Perubahan iklim politik menuju arah yang lebih terbuka dan demokratis mulai kelihatan, hal ini dapat dilihat dari peserta pemilu tahun 1999 yang berjumlah sampai 48 partai politik setiap warga negara bebas berserikat dan berkumpul tidak seperti yang terjadi selama Orde Baru, tidak terkecuali DPR dan para anggota DPR sebagai wakil rakyat.

Salah satu bagian pasal yang diamandemen dari UUD 1945 adalah mengenai DPR antara pasal 19 sampai pasal 22B yang diantara pasal–pasal ini menyangkut fungsi legislasi DPR, seperti pasal 20 ayat (1) yang berbunyi,” Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang”. Dimana bunyi pasal ini sebelumnya adalah,”Tiap-tiap undang-undang menghendaki persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat”. Perubahan bunyi pasal ini memberikan fungsi legislasi yang lebih dominan pada pihak legislatif daripada pihak eksekutif dan ini merupakan kebalikan yang terjadi selama Orde Baru.

Peraturan Tata Tertib DPR 1999 juga memberikan kewenangan yang lebih mudah kepada pihak legislatif dalam melaksanakan fungsi legislasinya. Hal ini dapat kita lihat Peraturan Tata Tertib 1999 Pasal 125 yang memberikan kemudahan bagi DPR dalam Mengajukan RUU usul inisiatif DPR dengan jumlah anggota hanya sepuluh orang dan tidak harus lebih dari satu fraksi, aturan yang seperti ini tidak kita temukan pada zaman sebelumnya seperti periode DPR tahun 1992-1997 yang dalam Peraturan Tata Tertibnya mensyaratkan pengajuan RUU usul inisiatif harus berjumlah 20 anggota DPR yang terdiri atas minimal dua fraksi.

Dalam Peraturan Tata Tertib DPR 1999, juga terbetuk alat kelengkapan baru, Alat kelengkapan DPR yang secara langsung berhubungan dengan fungsi legislasi juga terbentuk pada periode DPR 1999-2004 yang disebut dengan Badan Legislasi (Baleg), hal ini merupakan wujud untuk memberdayakan anggota dewan dalam menghasilkan produk perundang-undangan yang menjadi tugas pokoknya.

B. Pokok Permasalahan

Berdasarkan latar belakang diatas, maka yang dijadikan penulis sebagai pokok permasalahan dalam penelitian ini adalah sejauh mana fungsi legislasi yang telah dijalankan oleh Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia (DPR RI) dalam periode 1999-2004.

C. Kerangka Teori

Muchtar Pakpahan membagi fungsi DPR secara garis besar kedalam tiga fungsi yaitu, legislative function (fungsi legislatif), controlling function (fungsi pengawasan) dan budgeting function (fungsi budget atau anggaran).[11]

Ali Moertopo juga mengemukakan hal yang sama bahwa tugas pokok DPR adalah a. dibidang legislaitif, bersama-sama dengan pemerintah menentukan pokok-pokok kebijakan pemerintahan melalui perundang-undangan, b. bidang anggaran, menentukan anggaran belanja dan penerimaan negara bersama dengan pemerintah untuk melaksanakan kebijaksanaan yang disetujui bersama, c. bidang pengawasan, melalui komisi-komisi pengawasan terhadap pemerintahdengan mempuyai hak bertanya, angket dan lain-lain.[12]

Sementara menurut B.N Marbun, ada empat fungsi utama yang dimiliki oleh DPR, pertama fungsi legislasi atau pembuat undang-undang, kedua fungsi kontrol atau pengawasan terhadap pelaksanaan undang-undang dan ketiga fungsi budget atau persetujuan terhadap Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) serta keempat penampung dan penyalur aspirasi masyarakat.[13]

Fungsi pokok DPR adalah membuat undang-undang yang berarti menjadi landasan hukum bagi pemerintah dalam membuat kebijakan publik. Menurut Miriam Budiardjo bahwa “lembaga legislatif adalah lembaga yang “legislate” atau membuat undang-undang. Anggota-anggotanya dianggap mewakili rakyat.” [14]sedangakan menurut David E. After[15] bahwa badan legislatif terdiri dari wakil-wakil rakyat dan semua penetapan undang-undang harus disetujui oleh legislatif.

Pada hakekatnya fungsi utama dari legilatif adalah membuat undang-undang (legislasi), hal ini juga sejalan dengan fungsi-fungsi yang lain seperti fungsi pengawasan (controlling) juga merupakan bagian fungsi legislasi, karena dalam menjalankan fungsi pengawasan tentunya terlebih dahulu melahirkan peraturan perundangan-undangan yang dijadikan sebagai acuan dalam melakukan pengawasan terhadap pemerintah dalam menjalankan tugasnya. Begitu juga fungsi angggaran (budgeting) yang merupakan sebagian dari fungsi legislasi karena untuk menetapkan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) juga ditetapkan dengan undang-undang APBN setiap tahun anggaran.[16]

Maka yang menjadi fungsi pokok dari DPR adalah pembentukan undang-undang sebagai landasan hukum bagi pemerintah dalam membuat kebijakan publik. Sebagaimana dijelaskan bahwa dalam konsep demokrasi menempatkan partipasi sebagai intinya, berarti menghendaki diikutsertakannya masyarakat dalam perbuatan kebijakan publik (public policy).

Pembuatan kebijakan hukum merupakan tindakan politik sehingga dalam proses Rancangan Undang-Undang terjadi tiga proses pelaksanaan fungsi sistem politik yaitu fungsi input, fungsi pengolahan42 dan fungsi output.

Input dibedakan menjadi dua yaitu tuntutan dan dukungan yang keduanya merupakan tindakan politik yang sangat beragam sifat dan jenisnya. Tidak semua tuntutan dan dukungan, baik yang berasal dari individu maupun kelompok yang ada dalam masyarakat dapat terpenuhi secara memuaskan untuk menjadi output.43

Dalam teori ini partisipasi kurang efektif dan kurang efisien dalam pemerintahan berskala besar seperti Indonesia tanpa menerapkan sistem perwakilan walau ide perwakilan pada dasarnya adalah kurang demokratis.44 Secara empirik sistem demokrasi baik secara langsung (direct) maupun perwakilan (indirect) dalam penyelengaraannya memerlukan organisasi yang tersusun sebagai lembaga kenegaraan.[17]

Dewan Perwakilan Rakyat sebagai lembaga perwakilan rakyat dan merupakan salah satu lembaga tinggi negara mempunyai fungsi utama dan salah satunya adalah membuat dan merumuskan berbagai kebijakan umum atas nama rakyat, berupa undang-undang.

Dalam pemerintahan yang menganut sistem demokrasi, semua pemberlakuan hukum dan perundang-undangan harus mendapat persetujuan dari lembaga legislatif.[18]Yang berarti keharusan keikutsertaan masyarakat terhadap pengambilan keputusan sebagai salah satu indikator pemerintahan yang menganut sistem demokrasi.

Sejauh yang diketahui terdapat dua pengertian trias politica, yaitu yang pertama pemisahan kekuasaan (separation of power) dan yang kedua pembagian kekuasaaan (division of power), menurut Miriam Budiardjo[19] Indonesia menganut doktrin dalam arti pembagian kekuasaan;

Hal ini jelas dari pembagian Bab dalam Undang-Undang 1945. Misalnya Bab III tentang Kekuasaan Pemerintahan Negara, Bab VII Kekuasaan Kehakiman. Kekuasaan legislatif dijalankan oleh Presiden bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat. Kekuasaan eksekutif dijalankan oleh Presiden dibantu oleh menteri-menteri, sedangkan kekuasaan yudikatif dijalankan oleh Mahkamah Agung dan lain-lain badan kehakiman.

Adapun yang dimaksud dengan trias politica adalah ;

“bahwa kekuasaan negara terdiri dari tiga macam kekuasaan : pertama kekuasaan legislatif atau kekuasaan membuat undang-undang (rule making function), kedua kekuasaan eksekutif atau kekuasaan melaksanakan undang- undang ( rule application funtion), ketiga kekuasaan yudikatif atau kekuasaan mengadili pelanggaran undang-undang ( rule adjudication function).[20]

Apabila diikuti secara seksama pasal-pasal yang mengatur DPR di dalam UUD 1945, dapat dikatakan DPR mempunyai tugas yang sangat penting dalam kehidupan ketatanegaraan Indonesia. Dewan Perwakilan Rakyat adalah suatu bentuk nyata dari hasil konsepsi perwakilan di Indonesia, sehingga DPR dianggap mampu merumuskan kemauan dan keinginan dari rakyat yang dapat di mulai dari perencanan, pembuatan, persetujuan suatu Rancangan Undang-Undang sampai disetujui menjadi undang-undang sebab setiap undang-undang yang disahkan akan memberikan konsekuensi dan keterikatan rakyat Indonesia terhadap undang-undang tersebut. 50

Lembaga perwakilan bukan berarti dapat semaunya memutuskan segala kebijakan umum mengatasnamakan rakyat tanpa adanya kontrol dari rakyat yang diwakilinya, sebab suatu sistem pemerintahan yang tidak memiliki kontrol akhir atas agenda pemerintahan umum dapat dianggap sebagai sistem a-demokratis.51

Hubungan diantara eksekutif dan lembaga perwakilan dalam rencana keputusan parlemen dapat terjadi dalam ketimpangan atau dominasi salah satu pihak.[21] Legislatif merupakan lembaga perwakilan tempat dimana wakil rakyat melihat dirinya sebagai mewakili warga negara yang berada di dalam batas lingkup perwakilannya secara keseluruhan, karena itu wakil disebut wakil rakyat. Pemikiran yang demikian sangatlah sulit secara operasional sebab wakil tidak memungkinkan memberikan perhatian kepada seluruh warga yang diwakilinya, ada tiga kemungkinan yang dapat dimamfaatkan wakil untuk memusatkan perhatian terhadap terwakil, yaitu memberikan perhatian terhadap kelompok, memperhatikan partai, dan memperhatikan wilayah atau daerah yang diwakili. Apabila pemusatan perhatian yang pertama dan kedua disebut sebagai perwakilan yang berfokus fungsional, maka yang terakhir disebut berfokus regional[22]

Pola interaksi antara DPR dengan masyarakat dalam kaitannya dengan operasionalisasi fungsi lembaga dapat dikelompokkan kedalam empat tipe[23]. Pertama ialah tipe wali (trustee) diamana anggota Badan Legislatif mempunyai kekebasan yang luas untuk mempergunakan pertimbangan sendiri dalam proses pengambilan keputusan. Kedua ialah tipe utusan (delegation) yang tidak memberikan kebebasan kepada anggota badan legislatif untuk menentukan pilihan kebijaksanaan. Ketiga ialah tipe politico, dimana anggota badan legislatif dapat berperan kedua tipe sebelumnya. Keempat ialah tipe partisan yang tidak terjadi apabila anggota badan legislatif tidak merasa terikat kepada anggota masyarakat yang diwakilinya, akan tetapi mereka terikat kepada partai yang mewakilinya.

Usaha untuk mengukur peranan DPR dalam sistem politik Indonesia melalui pelaksanaan fungsi lembaga tersebut, melibatkan kita pada faktor-faktor yang mempengaruhi proses fungsionalisasi tersebut. Dua faktor utama yang mempengaruhi kemampuan DPR selaku badan Legislatif melaksanakan fungsi-fungsinya ialah interaksi dengan eksekutif yang wakili oleh presiden dan interaksi dengan masyarakat.[24]

Dalam hal interaksi antara legislatif dengan eksekutif harus tercipta check and balance sehingga dalam menjalankan fungsinya, legislatif bisa lebih baik tidak dalam posisi dimana kedudukan dan kekuasaaan legislatif lemah dibanding dengan eksekutif, penguatan kelembagaan legislatif memungkinkan untuk melaksanaan fungsinya lebih maksimal.

Dalam hubungannya pelaksanaan fungsi DPR tidak terlepas dengan sistem kepartaian yang ada dalam suatu negara, dimana partai-partailah yang memegang peranan penting dalam pengambilan keputusan didalam lembaga legislatif. Maurice Duverger menggolongkan sistem kepartaian menjadi tiga yaitu sistem partai pluralistis (pluralistic- party system), sistem partai dominan (dominan party system) dan sistem partai tunggal (one party system ).[25] Sistem partai tunggal, sistem dua partai dan sistem banyak partai.[26] Sistem partai plularistis dibagi lagi menjadi sistem dua partai dan sistem multi partai. Sementara partai dominan lebih mengacu pada tingkat persaingan antar partai, baik sebagai sistem dua partai dominan maupun satu partai dominan.

Gambaran sistem kepartaian ysng dikemukakan Maurice Duverger, bisa menggambarkan sistem kepartaian di Indonesia dari masa ke masa terutama mulai dari zaman Orde Baru sampai zaman Era Reformasi. Di zaman Orde Baru sistem Kepartaian kita lebih tepat dikatakan sistem partai dominan, dimana Golkar lebih dominan dari partai PPP dan PDI. Sementara setelah masuk ke Era Reformasi pada pemilu 1999 menjadi 48 partai dimana diantara semua partai tidak tercipta partai yang dominan seperti Orde Baru Dimana Golkar selalu meraih suara secara mayoriras (single mayority), tetapi hanya mayoritas sederhana (simple mayority) dengan perolehan suara dibawah lima puluh persen.

Dari semua teori yang dipaparkan maka hanya beberapa teori yang akan dipergunakan secara langsung dalam mengalisa permasalahan yang ada dalam bab empat, yaitu: teori yang mempengaruhi pelaksanaan fungsi DPR yang didalam terdapat dua faktor dan yang dipakai hanya satu faktor yang dalam hal ini berhubungan dengan faktor interaksinya dengan eksekutif. Maksud dari interaksi dengan eksekutif adalah dalam hubungan antara eksekutif dan legislatif terjadi penguatan kekuasaaan legislatif terhadap eksekutif terutama setelah diadakannya amandemen UUD 1945 yang berkenaan dengan pasal-pasal yang merngatur fungsi legislasi DPR. Ini mengindikasikan adanya penguatan DPR yang sifatnya kelembagaan. Kelembangaan badan legislatif juga merupakan bagian dari pendekatan studi dalam mengkaji badan perwakilan.[27] Dan yang kedua adalah teori sistem kepartaian yang mengacu pada teori Maurice Duverger. Yang lebih penting penilaian terhadap pelaksanaan fungsi legislasi DPR periode1999-2004 dilakukan perbandingan dengan zaman sebelumnya terutama Orde Baru, karena tidak ada yang baku dijadikan patokan apakah fungsi legislasi berjalan baik atau tidak.

D. Metode Penelitian

Metode penelitian dalam skripsi ini adalah dengan :

1. Jenis data

Data yang dikumpulkan dalam penelitian ini adalah data sekunder yang diperoleh melalui berbagai sumber penerbitan yang antara lain dari berbagai buku, dokumen , tulisan-tulisan ilmiah, surat kabar, internet.

2. Teknik pengumpulan data

Data yang diperoleh melalui ;

a. Studi kepustakaan yang terfokus pada data-data teoritis dan faktual berkenaan dengan permasalahan penelitian. Sumber-sumber data ini berupa buku, dokumen, skripsi, tulisan-tulisan ilmiah dari buku maupun jurnal, surat kabar majalah, dan internet.

b. Analisa data

Metode analisa yang digunakan dalam penelitian ini adalah diskriptis dan kualitatif. Analisis kualitatif dilakukan dengan cara melihat beberapa variabel yang berhubungan dengan inti permasalahan penelitian ini.

E. Sistematika Penulisan

Sistematika penulisan dari skripsi ini disusun berdasarkan pembabakan sebagai berikut:

BAB I. Pendahuluan yang berisi; latar belakang masalah, pokok masalah, kerangka teori sebagai pisau analisa, metode penelitian, sistematika penulisan.

BAB II. Gambaran Umum Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Dalam Menjalankan Fungsi Legislasi Semasa Orde Baru yang terdiri atas, Peralihan Orde Lama Ke Orde Barui 1966-1971, DPR Hasil Pemilu 1971, 1977, 1982, 1987, 1997 dan Hasil Karyannya.

BAB III. Dewan Perwakilan Rakyat Periode 1999-2004 Dalam Menjalankan Fungsinya, yang berisi, Profil Dewan Perwakilan Rakyat 1999-2004, Pelaksanaan Fungsi Legislasi Dewan Perwakilan Rakyat, Penilaian Terhadap Fungsi Legisalsi DPR Periode 1999-2004

BAB IV. Faktor-Faktor Yang Mempengaruhi Pelaksanaan Fungsi Legislasi DPR Periode 1999-2004, yang antara lain dipengengaruhi oleh factor-faktor diadakannya amandemen UUD 1945 dan Peraturan Tata Tertib DPR 1999, Sistem Kepartaian yang mengalami perubahan berdasarkan hasil pemilu 1999.

BAB V. Penutup yang menjelaskan kesimpulan penelitian

BAB II

GAMBARAN DEWAN PERWAKILAN RAKYAT

REPUBLIK INDONESIA DALAM MENJALANKAN FUNGSI LEGISLASI SEMASA ORDE BARU

A. Peralihan Orde Lama ke Orde Baru 1966-1971

Dewan Perwakilan Rakyat Orde Baru dimulai dari tahun 1966 setelah keluar dari Orde Lama dibawah kepemimpinan Soekarno. Kekacauan politik akibat Gerakan Tiga Puluh September Partai Komunis Indonesia (G.30.S/PKI) secara langsung dan tidak langsung mempengaruhi kehidupan politik dan berparlemen di Indonesia. Dalam masa peralihan dan konsolidasi keamanan pada periode 1966-1971, kehidupan DPR terus berlangsung, tetapi tidak mencapai tujuan seperti diamatkan UUD 1945. Hal ini terjadi karena DPR sendiri seperti mengalami “shock” dan kehilangan arah dan tanpa aturan main yamng jelas. Para anggota DPR periode 1966-1971 merupakan hasil penunjukan dan pengangkatan Presiden dan fase baru kehidupan DPR, dimana DPR, demi keamanan “menghindari perdebatan” yang tidak begitu penting sesuai dengan arahan penguasa saat itu.[28]

Namun dalam perioide 1966-1971, DPR berhasil meletakkan kembali aturan main DPR, walaupun masih dianggap terlalu berorientasi demi keamanan serta pemantapan Orde Baru yang terutama dipelopori oleh Golongan Karya, atau kelompok mayoritas di DPR. Dewan Perwakilan Rakyat periode 1966-1971 menghasilkan 63 undang-undang yang semua merupakan RUU dari pemerintah, karena semua kondisi masih diperlukan dalam pemantapan eksistensi pemerintahan Orde Baru.

B. DPR Hasil Pemilu 1971,1977,1982, 1992, 1997 dan Hasil Karyanya.

Secara kuantitatif, hasil kerja DPR dapat diukur dari tugas utamanya sebagai legislator ( pembentuk undang-undang) dan tindakan pengawasan atas pekerjaan eksekutif atau dalam hal ini presiden.

Adapun jumlah undang-undang yang berhasil dibentuk DPR hasil pemilu 1971, 1977, 1982, 1987, 1992, 1997 termasuk tugas rutin, yaitu Undang-Undang APBN dan Undang-Undang Pengesahan Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBN setiap tahun, adalah sebagai berikut dalam tabel 1.

Tabel 1

Produk Undang-Undang DPR 1971-1999

DPR Pemilu

Jumlah Undang-Undang

1971-1977

43 undang-undang

1977-1982

55 undang-undang

1982-1987

45 undang-undang

1987-1992

55 undang-undang

1992-1997

45 undang-undang

1997-1999

75 undang-undang

Sumber: B.N. Marbun, DPR RI Cara Kerja dan Pertumbuhannya, Edisi Revisi, Jakarta : PT Gramedia Pustaka Utama, 2002, hal. 318.

Dari angka-angka hasil kerja DPR 1971-997 kelihatan hampir tidak ada peningkatan setiap periode yang bersangkutan, RUU yang disahkan hanya sekitar antara 40 sampai 55 undang-undang dalam setiap periode dan RUU yang disahkan DPR tidak ada yang berasal dari usul inisiatif DPR. Tetapi diantara semua periode yang paling banyak melahirkan undang-undang adalah periode 1997-1999 hanya dalam waktu sekitar dua tahun menghasilkan 75 undang-undang dengan lima RUU usul inisiatif DPR. Hal ini adalah wajar, mengingat pada kurun waktu inilah terjadi pergantian kepemimpinan naional dari Soeharto kepada Wakil Presiden B.J. Habibie saat itu.

Dengan bergantinya kepemimpinan nasional yang meciptakan kterbukaan , DPR periode ini dapat mengajukan RUU usul inisiatif dengan bebas dan ditambah lagi pada waktu itu diperlukan perangkat undang-undang yang banyak demi menata kehidupan hukum yang lebih baik di Era Reformasi, disamping harus melahirkan undang-undang yang dijadikan dasar untuk pemilihan umum pada tahun 1999. Secara keseluruhan undang-undang yang dihasilkan selama Orde Baru dan sampai tahun 1999 adalah berjumlah 410 undang-undang.

C. Faktor-Faktor Yang Mempengaruhi Pelaksanaan Fungsi legislasi di Zaman Orde Baru

Dewan Perwakilan Rakyat sebagai wakil rakyat yang seharusnya mengemban amanat yang diberikan rakyat kepadanya. Sehingga tidak terkesan hanya sebagai lembaga yang mengikuti kemauan pemerintah saja. Banyak kritikan yang diberikan masyarakat selama ini mengingat kinerja DPR di zaman Orde Baru yang dianggap lamban dan tidak responsif, sehingga banyak pendapat, kritik, dan harapan yang diarahkan kepada DPR karena dalam menjalankan fungsi dan peran tidak maksimal.20

Ada juga yang mengatakan dengan nada sinis bahwa DPR sebagai lembaga “tukang stempel” atas kebijakan pemerintah.21 Melihat kinerja DPR yang rendah dan tidak banyak berbuat dalam memperjuangkat aspirasi dan kepentingan masyarakat, tetapi DPR yang seharusnya menjadi penyambung “lidah rakyat” tidak berperan sebagaimana yang diinginkan masyarakat.

Berbagai anggapan atau asumsi telah berkembang dalam masyarakat baik melalui media maupun disampaikan secara langsung kepada DPR atau lewat berbagai forum diskusi berkaitan dengan kinerja DPR dalam menjalankn fungsinya sebagai lembaga perwakilan rakyat. Dalam catatan Riswandha Imawan ada dua hambatan besar DPR dalam menjalankan fungsinya yaitu faktor internal dan faktor eksternal. Yang masuk dalam faktor internal adalah peraturan tata tertib DPR, sarana dan prasarana, kualitas anggota DPR dan yang masuk dalam faktor ekternal adalah iklim politik yang berlaku, mekanisme sistem pemilu, hak recall dari partai dan kejumbuhan kedudukan eksekutif dan DPR.23

Ada anggapan sementara orang bahwa yang mempengaruhi kinerja DPR adalah pola rekruitmen para anggotanya. Peraturan perundang-undangan hanya mensyaratkan latar belakang pendidikan yang terlalu minimal yaitu : setingkat Sekolah lanjutan tingkat Pertama (SLTP),24 sehingga sebagian tidak punya pengetahuan dan kemampuan untuk menjalankan fungsi yang diembannya. Mengingat untuk melakukan fungsi legislasi harus mempunyai pengetahuan yang luas karena produk undang-undang yang dihasilkan akan menjadi dasar bagi pemerintah dalam membuat kebijakan disamping itu juga harus memenuhi rasa keadilan dan kebutuhan masyarakat.

Asumsi lain menyatakan bahwa tata tertib DPR itu sendiri yang telah menjerat DPR dalam menjalankan tugasnya karena peraturannya terlalu detail,25 sehingga dalam menjalankan fungsinya tidak bisa secara optimal, dari asumsi ini muncul yang menyangkut pasal-pasal yang selama ini cukup dianggap menghambat terhadap optimalisasi peran dan fungsi DPR.26

Ada pula asumsi yang mengatakan bahwa sarana dan prasarana yang kurang mendukung adalah merupakan salah satu faktor yang cukup mempengaruhi terhadap kinerja DPR dalam rangka optimalisasi peran dan fungsinya, termasuk di dalamnya adalah dukungan dan staf ahli yang profesional di bidangnya sehingga memberikan masukan kepada DPR tentang berbagai permasalahan yang sedang berkembang serta solusinya .27.

Sekretariat Jenderal DPR dapat dikatakan kemampuannya sangat minim untuk mendukung mobilitas para anggota, baik perorangan maupun dalam hubungannya fraksi atau komisi. Minimnya kemampuan Sekretariat Jenderal baik dalam sarana fisik maupun fungsional. Demikian juga dari segi struktur dan ketenagaan. Sesungguhnya secara logika Sekretariat Jenderal diperlukan adanya suatu badan/kelompok staf ahli yang tugasnya membantu (para anggota) dewan dalam melaksanakan fungsinya, baik fungsi legislatif (an sich), fungsi anggaran maupun fungsi pengawasan. Kelompok ahli yang dimaksud hendaknya terdiri dari berbagai bidang keahlian didalam pembuatan perundang-undangan (legal drafter), hal ini diperlukan untuk menutup kekurangan keahlian para anggota..28

Staf ahli pendamping akan membantu anggota dewan dalam menjalankan tugasnya, karena banyaknya bidang pekerjaan yang diemban oleh anggota dewan sehingga tidak mungkin setiap anggota dewan mengetahui dan menguasai bidang tersebut, hal ini akan memudahkan kerja anggota dewan mengingat orang-orang yang dijadikan staf ahli adalah orang-orang yang professional dibidang masing-masing seperti bidang ekonomi, politik, hukum, sosial dan budaya dan lain-lain. Staf ahli ini bisa dari unsur akademik dari perguruan tinggi, pakar, tokoh masyarakat dan kalangan Lembaga Swadaya Masyarakat atau bisa juga dari dari peneliti yang ada di Sekretariat jenderal DPR.

Fraksi-fraksi masih terbatas kemampuannya untuk melakukan kewajibannya, didalam membantu para anggota untuk lebih produktif dan lebih berani membela kepentingan masyarakat. Fraksi-fraksi yang berkewajiban untuk meningkatkan kemampuan, efektifitas, dan efesiensi kerja para anggotanya, belum bisa berbuat banyak karena ketidakmampuan keuangan dari masing-masing fraksi. Sarana dan anggaran yang disediakan DPR untuk fraksi belum memandai, sedangkan dukungan dari Dewan Pimpinan Pusat masing-masing fraksi hampir tidak memadai tidak heran bila fraksi tidak bisa berbuat banyak.29

Ada pula yang mengatakan iklim politik yang berlaku tidak mendukung karena dominannya pihak eksekutif dalam sistem politik Indonesia. Pasal-pasal dalam UUD 194530 sendiri lebih banyak mengatur dan memberi wewenang kepada pihak eksekutif dibandingkan legislatif. Akibatnya, pihak eksekutif akan selalu berada di posisi terdepan dari perubahan-perubahan sosial di Indonesia. Keadaan ini diperpuruk lagi dengan kenyataan bahwa partai politik - yang seharusnya dapat berfungsi sebagai pengontrol aktifitas eksekutif - justru hidupnya tergantung kepada pihak eksekutif. Bahkan boleh dikatakan bahwa sejak dibentuknya parpol di Indonesia, mereka selamanya “menyusu” ke eksekutif. Padahal, para wakil rakyat di DPR dipilih dari mereka yang dicalonkan.31

Belum lagi komposisi DPR selama Orde Baru selalu di dominasi oleh Fraksi Golkar dan Fraksi karya ABRI seperti pada tabel 2.

Tabel 2

Komposisi/jumlah Anggota Setiap Fraksi Hasil Pemilu 1971-1907

Tahun

Fraksi Golkar

Fraksi PDI

Fraksi PPP

Fraksi Karya ABRI

1971

236

30

94

100*

1977

232

29

99

100*

1982

242

24

94

100*

1987***

299

40

61

100*

1992

282

56

62

100**

1997

325

11

89

75****

Sumber : B. N. Marbun, DPR Pertumbuhan dan Cara Kerjanya, Ed. Revisi, Jakarta : PT Gramedia Pustaka Utama, hal. 261

Keterangan :

* Fraksi Karya ABRI yang di tunjuk 75 orang, Fraksi Karya non-ABRI yang di tunjuk 25 orang.

** Fraksi Karya ABRI yang ditunjuk 100 orang

*** Jumlah anggota DPR sejak pemilu 1987 menjadi 500 orang yang sebelumnya 460 orang

**** Susunan UU N0 5 tahun 1995 anggota Fraksi ABRI berkurang dari 1000 orang menjadi 75 orang

Dilihat dari komposisi Fraksi DPR mulai dari tahun 1971-1997 selalu didominasi oleh dua fraksi yaitu Fraksi Golkar dan Fraksi Karya ABRI. Perolehan suara dalam setiap pemilu melahirkan single mayority, dimana Golkar selalu meraih suara mayoritas lebih dari 50 persen tambah satu. Dengan demikian pemerintah dapat melaksanakan “apapun” mengingat sulitnya kontrol yang diberikan oleh DPR karena mayoritas dari DPR merupakan “partainya pemerintah “ yang dalam hal ini adalah Golkar, dimana Soeharto adalah Dewan Pembina Golkar dan Pemerintah identik dengan “pemerintahan yang di kuasai oleh Golkar”.

Buruknya kinerja DPR juga diakibatkan, keangotaan DPR sendiri harus terlebih dahulu lolos Penelitian khusus ( Litsus), orang-orang partai maupun dari luar parttai yang akan menjadi calon anggota DPR dalam pemilihgan umum harus di screening terlebih dahulu, sehingga “bibit-bibit unggul” tidak akan muncul menjadi anggota DPR, apalagi orang yang kritis dan berani berbeda pendapat dengan pemerintah.[29] Melalui mekanisme Litsus yang diberlakukan kepada calon-calon DPR, menyebabkan para anggota dewan yang terpilih dipastikan mempunyai pendirian politik yang sejalan dengan rezim penguasa. Instrumen Litsus dijalankan oleh Bakortranas Lembaga Ekstra Konstitusional berdasarkan Keppres No. 16 Tahun 1990.[30]

Selain dari itu ada lagi yang membatasi ruang gerak anggota DPR. Pada tahu8n 1985, pemerintah mengeluarkan UU No.3 Tahun 1983 yang memberi kewenangan kepada presiden untk membekukan pengurus tingkat pusat organisasi politik dan Golkar. Undang –undang ini menimbulkan rasa takut anggota DPR untuk berbicara, karena dalam aktifitasnya di DPR, anggota DPR dikoordinasikan oleh fraksi dan fraksi diawasi oleh pimpinan pusat partai.[31]

Bersamaan dengan itu ada hak recall[32] dari pimpinan partai untuk menarik kembali keanggotaan apabila pimpinan Orgasnisasi Sosial Politik (ORSOSPOL) merasa tindakan anggotanya membahayakan partainya. Pemerintah bisa juga memberikan tekanan kepada organisasi politik untuk me-recall anggota DPR yang tidak disukainya.[33] Hal inilah salah satu yang memberikan kekhawatiran bagi DPR untuk bersuara kritis menanggapi kebijakan pemerintah dan memperjuangkan kepentingan masyarakat.

Pemilu ala Orde Baru memastikan bahwa rakyat tidak berdaulat. Kenyataan ini disebabkan oleh beberapa faktor. Pertama. Banyak anggota parlemen yang diangkat, dari 460 anggota DPR, hanya 360 yang dipilih lewat pemilu, 75 kursi lainya diangkat dari unsur ABRI dan 25 lainya dari Golkar. Kedua, Kontrol Rezim terhadap partai. Kontrol diupayakan lewat: (1) fusi (paksaan bergabung) partaipartai berazaskan Islam (NU, Parmusi, PSII dan Perti) menjadi Partai Persatuan Pembangunan (PPP) dan partai- partai nasionalis (PNI, IPKI, Murba, Parkindo dan Partai Katolik) menjadi Partai Demokrasi Indonesia (PDI).[34]dan , (2) penunjukan pimpinan partai politik seperti ditengarai dengan jelas dalam konflik internal PDI Suryadi dan PDI Megawati Soekarnopoetri, yang memuncak pada peristiwa pengambil alihan kantor PDI Jl. Diponegoro tanggal 27 Juli 1997.[35]

Ketiga, kebijakan depolitisasi rakyat sehingga menjauhkan mereka dengan partai politik dan wakil rakyat. Kebijakan depolitisasi merupakan langkah dari strategi stabilisasi politik yang diambil sejak awal Orde baru. UU Pemilu dan UU Kepartaian melarang partai politik membetuk cabang-cabang dibawah tingkat provinsi. Hal ini tentu tidak menguntungkan bagi partai-partai (selain Golkar) karena tidak bisa dekat dengan konstituennya. Bagi rakyat kebijakan ini telah mengurangi akses dan pemahaman mengenai tata cara berpartisipasi dalam politik nasional. Melalui kebijakan ini maka dalam setiap pemilihan umun di Zaman Orde Baru Golkar selalu menjadi pemenang diantara PDI dan PPP, sehingga tercipta sistem partai dominan.

BAB III

DEWAN PERWAKILAN RAKYAT PERIODE 1999-2004 DALAM MENJALANKAN FUNGSI LEGISLASINYA

A. Profil Dewan Perwakilan Rakyat 1999-2004

Era reformai telah menimbulkan dampak yang luas dalam peta politik dan sistem ketatanegaraan Indonesia. Turunnya Presiden Soeharto pada 21 Mei 1998 dan digantikan Wakil Presiden B.J Habibie, telah menimbulkan gejolak politik yang cukup serius. Tuntutan reformasi dan pengakhiran rezim Soeharto dan pengakhiran “Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (KKN)” bergema menimbulkan banyak korban terutama dipihak mahasiswa.57

Menghadapi situasi politik yang cukup mencekam tersebut Presiden Habibie menjanjikan reformasi politik, ekonomi dan pengakhiran KKN, dibidang politik masyarakat menuntut perubahan total, percepatan pemilihan umum dan pemilihan presiden pada akhir tahun 1999. Salah satu jalan menuju menuju pembauran politik ialah dengan mengadakan Sidang Istimewa MPR yang diadakan tanggal 10-13 Nopember 1998. Lewat sidang MPR dihasilkan 12 ketetapan MPR yang sangat penting, yaitu empat ketetapan MPR mencabut Tap MPR yang sudah ada ( Maret 1998); dua Tap MPR bersifat menyempurnakan; dan enam Tap MPR yang mengatur hal baru.

Dalam Tap MPR-RI No.XIV/MPR/1998, tentang perubahan dan tambahan atas ketetapan MPR No.III/MPR/1998 tentang Pemilihan Umum. Menindaklanjuti Tap MPR No.III/MPR/1998, telah dilahirkan Undang-undang No. 3/1999 tentang Pemilihan Umum. Undang-Undang No.3 tahun 1999 merumuskan hal-hal yang cukup revolusioner dibanding dengan UU Pemilu selama enam Pemilu Orde baru. Beberapa rumusan yang secara terus–menerus ditolak Golkar selama 1971-1997. Akhirnya jebol juga kearah Pemilihan Umum yang lebih demokratis dan memenuhi kehendak masyarakat. 58

Dalam hal menimbang b UU NO 3/1999, disebutkan,” bahwa Pemilihan Umum merupakan sarana untuk mewujudkan kedaulatan rakyat dalam rangka keikutsertaan rakyat dalam penyelenggaraan pemerintahan negara; c. bahwa Pemilihan Umum bukan hanya bertujuan untuk memilih wakil-wakil rakyat yaNg akan duduk dalam lembaga permusyawatan/perwakilan, melainkan juga merupakan suatu sarana untuk mewujudkan penyusunan tata kehidupan negara yang dijiwai semangat Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945 dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia.[36]

Pelaksanaan pemilu 1999 dikuti oleh 48 partai politik dan berjalan cukup demokratis dibanding dengan pemilu-pemilu sebelumnya, sekalipun diramalkan banyak orang akan terjadi kekacuan dan pelaksanaannya penuh dengan ketegangan. Kenyataan yang terjadi bahwa pemilihan umum berjalan cukup tertib dan tenang dimulai dari persiapan kampanye, masa kampanye, masa pemungutan suara, masa penghitungan suara. Walaupun disana-sini ada gangguan pemilu tapi tidak begitu signifikan untuk dikatagorikan sebagai gangguan atas kelancaran proses pemilu. Hal ini dikemukakan tidak hanya oleh pemantau pemilu orang Indonesia (terutama dunia perguruan tinggi dan LSM) tetapi juga oleh pengamat internasional yang khusus datang ke Indonesia.[37]

Ketentuan lain mengenai kedudukan DPR dalam UUD 1956 tercakup dalam hubungan kerjasama antara presiden dan DPR seperti pembentukan undang undang-undang inisiatif presiden/pemerintah. Hal ini terumus dalam pasal 5 ayat (1) UUD 1945 sebagai berikut,” Presiden memegang kekuasaan membentuk undng-undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat”. Isi rumusan pasal 5 ayat (1) UUD 1945 telah diamandemen MPR 23 Oktober 1999, menjadi lebih seimbang dengan rumusan sebagai berikut, “ Presiden berhak mengajukan Rancangan Undang-Undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat”.

Rumusan ini lebih memperjelas lagi kedudukan DPR yang cukup kuat dan boleh dikatakan seimbang denga kedudukan presiden yaitu; “Presiden berhak mengajukan Rancangan Undang-Undang “. Bahkan dapat ditafsirkan lebih memberi bobot kepada DPR dengan rumusan baru pasal 20 UUD 1945. Tetapi bukan berarti bahwa DPR berada diatas presiden atau di bawah presiden, Melainkan di samping presiden dalam bekerjasama menyusun undang-undang.[38]

Mengenai Susunan Dewan Perwakilan Rakyat seperti diatur dalam pasal 11 Undang-Undang No. 4 tahun 1999 adalah sebagai berikut;

1. pengisian anggota DPR dilakukan berdasarkan hasil pemilihan umum dan pengangkatan;

2. Dewan Perwakilan Rakyat terdiri atas;

a. anggota partai politik hasil Pemlihan Umum;

b. anggota ABRI yang diangkat ;

3. jumlah anggota DPR adalah 500 orang dengan rincian ;

a. anggota partai politik hasil Pemilihan Umum sebanyak 462 orang;

b. anggota ABRI yang diangkat sebanyak 38 orang. [39]

Ketentuan mengenai tugas dan wewenang DPR diatur pada pasal 33 ayat (2) UU No. 4 tahun 1999 sebagai berikut ;

  1. bersama-sama dengan presiden membentuk undang-undang;
  2. bersama-sama dengan presiden menetapkan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara;
  3. melaksanakan pengawasan terhadap :
    1. pelaksanaan perundang-undangan ;
    2. pelaksanaan Angaran Pendapatan dan Belanja Negara;
    3. kebijakan pemerintah sesuia dengan jiwa Undang-Undang Dasar 1945 dan ketetapan MPR.
  4. membahas hasil pemeriksaan atas pertanggungjawaban keuangan negara yang diberitahukan oleh Badan Pemeriksa Keuangan, yang disampaikan dalam Rapat Paripurna DPR, untuk dipergunakan sebagai bahan pengawasan;
  5. membahas untuk meratifikasi dan/atau memberi persetujuan atas pernyataan perang serta pembuatan perdamaian dan perjanjian dengan negara lain yang dilakukan oleh presiden;
  6. menampung dan menindaklanjuti aspirasi dan pengaduan masyarakat;
  7. melaksanakan hal-hal yang ditugaskan oleh ketetapan MPR dan/atau undang-undang kepada DPR.

Sebagai lembaga tinggi negara, DPR dalam melaksanakan tugasnya mempunyai alat kelengkapan yang dapat menunjang fungsinya. Hal ini diatur dalam pasal 37 undang-undang No.4 tahun1999, DPR mempunyai alat kelengkapan terdiri atas:

  1. pimpinan ;
  2. komisi dan sub komisi
  3. Badan Musyawarah, Badan Urusan Rumah Tangga, Badan Kerjasama Antar Parlemen dan badan lain yang dianggap perlu;
  4. panitia-panitia.

Dari keseluruhan alat kelengkapan DPR tidak semua terkait secara langsung dengan fungsi legislasi DPR tetapi hanya ada beberapa yang antara lain Pimpinan DPR, Komisi, Badan Musyawarah, Panitia-panitia , hal ini sesuai dengan mekanisme dalam tahapan pembahan suatu RUU yang dilakukan melalui empat tingkat pembicaraan baik RUU yang berasal dari pemerintah maupun RUU usul inisiatif DPR, dimana tingkat pembicaraan pertama, kedua dan keempat dilaksanakan dalam rapat paripurna sedangkan pembicaraan tingkat tiga dilaksanakan dalam rapat komisi, gabungan komisi atau panitia khusus yang dilakukan bersama dengan wakil pemerintah.

Dewan Perwakilan Rakyat dalam melaksanakan tugas dan fungsinya dibantu oleh Sekretariat Jenderal DPR yang merupakan bagian dari perangkat pemerintah yang bertugas tetap dan merupakan unsur pelayanan DPR dan kedudukannya sebagai kesekretariatan Lembaga Tinggi Negara (pasal 189-195 Peraturan Tata Tertib DPR). Sekretariat Jenderal DPR dipimpin oleh seorang Sekretaris Jenderal yang dalam menjalankan tugasnya bertanggungjawab kepada pimpinan DPR, dan dibantu Wakil Sekretaris Jenderal dan Asisten Sekretaris Jenderal, yang dalam pengangkatannya dan pemberhentiannya dilakukan oleh Presiden atas usul pimpinan DPR.

Susunan organisasi dan tata kerja Sekretaris Jenderal DPR ditetapkan dengan Keputusan Presiden sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Semua pegawai yang bekerja di Sekretariat Jenderal DPR berstatus sebagai pegawai negeri.

Fraksi dibentuk oleh partai politik hasil pemilihan umum dan anggota TNI-Polri yang angkat adalah berdasarkan isi pasal 15 Peraturan Tata Tertib DPR tahun 1999. mengingat banyaknya jumlah partai yang terwakili di DPR dan jumlah anggotanya yang kecil maka dimumgkinkan membentuk fraksi gabungan dari 2 (dua) atau lebih partai politik hasil pemilihan umum. Setiap anggota DPR harus masuk kedalam suatu fraksi dan pimpinan fraksi ditentukan sendiri oleh pimpinan organisasi yang bersangkutan.

Berbeda dengan jumlah keanggotaan fraksi hasil pemilu 1971-1997, maka ditentukan bahwa fraksi yang mempunyai jumlah anggota 10 (sepuluh) orang atau lebih mempunyai hak fraksi yang penuh, sementara fraksi yang mempunyai jumlah anggota kurang dari 10 (sepuluh) orang mempunyai hak fraksi yang terbatas.

Tabel 3

Komposis Anggota DPR Hasil Pemilu 1999-2004 Berdasarkan Fraksi

No

Fraksi

Jumlah Anggota

Persentase

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Fraksi PDI Perjuangan

Fraksi Partai Golkar

Fraksi PPP

Fraksi PKB

Fraksi Reformasi (gabungan PAN dan PK)

Fraksi TNI/Polri

Fraksi Partai Bulan Bintang

Fraksi Kesatuan kebangsaan Indonesia

(gabungan enam partai)

Fraksi Partai Daulatul Ummah

(gabungan empat partai)

Fraksi Partai Demokrasi Kasih Bangsa

153

120

58

51

41

38

13

12

9

5


Jumlah

500

100

Sumber : B.N Marbun, DPR RI Pertumbuhan dan Cara Kerjanya, Edisi Revisi, Jakarta : PT Gramedia, 2002, hal. 183

Berdasarkan hasil pemilu 1999 maka jumlah anggota DPR adalah berjumlah 500 orang yang dikurangi dengan anggota fraksi TNI/Polri yang berjumlah 38 orang yang keberadaannya di angkat. Partai politik peserta pemilu 1999 berjumlah 48 partai politik dan hanya 28 partai politik yang mempunyai jumlah kursi di DPR seperti tercantum dalam tabel diatas.

Beberapa partai yang tidak memenuhi untuk membuat fraksi sendiri bergabung dan menggabungkan diri menjadi satu fraksi, seperti Fraksi Repormasi yang terdiri atas Partai Amanat Nasional dan Partai Keadilan. Fraksi Kesatuan Kebangsaan yang terdiria atas Partai Keadilan dan Persatuan, Partai Demokrasi Indonesia, Partai Bhinneka Tunggal Ika, Partai Pendukung Kemerdekaan Indonesia, Partai Persatuan dan Partai Katolik Demokrat.

Fraksi Partai Daulutul Ummah merupakan gabungan dari Partai Nahdatul Ummah, Partai Syarikat Islam Indonesia, Partai Kebangkitan Umat dan Partai Politik Islam sementara Fraksi Demokrasi Kasih Bangsa merupakan fraksi yang hanyak terdiri atas partainya sendiri.

Fraksi dengan hak terbatas tidak dapat mengajukan calon pimpinan DPR dari fraksinya, dan tidak harus menempatkan anggotanya dalam alat kelengkapan DPR yang mensyaratkan adanya unsur fraksi, kecuali dalam komisi dan subkomisi.

B. Perlaksanaan Fungsi Legislasi Dewan Perwakilan Rakyat

Dewan Perwakilan Rakyat periode 1999-2004 merupakan periode pertama semenjak masuk ke dalam Era Reformasi, maka tidak salah, kalau periode ini menjadi harapan rakyat Indonesia terhadap wakil rakyat dalam memperjuangkan aspirasi dan kepentingan rakyat.

Tuntutan akan pelaksanaan fungsi DPR secara maksimal yang termasuk didalamnya fungsi legislasi kembali bergema seiring dengan kelahiran era reformasi, sebagaimana kita ketahui pelaksaaan fungsi legislasi selama Orde Baru tidak berjalan secara maksimal, ini dapat kita lihat dari jumlah undang-undang yang dihasilkan sejak Nopember 1966 sampai September 1999 yaitu dalam waktu 33 tahun, hanya mampu menghasilkan 347 undang-undang, dan sampai 1977 tidak satupun hasil usul inisiatif DPR kecuali DPR periode 1997-1999 dengan 5 undang-undang usul inisiatif, walau DPR memiliki fasilitas dan ketenagaan kerja yang relatif lebih baik dari DPR sebelumnya.[40]

Titik berat kekuasaaan – executive heavy - yang berlangsung selama orde baru memang memungkinkan bagi DPR tidak bisa berbuat banyak sehingga dimasa orde baru, DPR hanya dikenal sebagai lembaga stempel,[41] karena DPR seolah-olah hanya mengikuti kemauan pemerintah, sehingga apapaun yang dilakukan pemerintah disetujui dan kerja Badan Legislatif tinggal mengesahkan apa yang merupakan kemauan pemerintah tersebut. Hal ini memang tidak bisa dihindarkan mengingat sebagian besar yang duduk di DPR adalah “partainya pemerintah” yang dalam hal ini Golkar.[42]

Ketika bangkitnya reformasi mahasiswa dan masyarakat Indonesia menyerukan diadakannya perubahan disegala bidang agar keluar dari berbagai krisis yang melanda bangsa ini, sehingga Indonesia menjadi Indonesia baru yang berkeadilan dan sejahtera. Salah satu yang dituntut mahasiswa dan masyarakat adalah diadakannya amanademen UUD 1945. Pentingnya amandemen UUD 1945[43] merupakan bagian dari pembenahan sistem ketatanegaraan kita yang menciptakan kekuasaan yang lebih besar kepada eksekutif,[44] sehingga tidak tercipta check and balance antara eksekutif dan legislatif.

Amandemen UUD 1945 menggeser bandul kekuasaaan dari eksekutif ke legislatif yang dikenal dengan legislative heavy. Salah satu contoh adalah konflik DPR dengan presiden yang berujung pada sidang istimewa (SI) MPR melalui rapat paripurna DPR tanggal 30 Mei 2001, diputuskan DPR meminta MPR untk menyelenggarakan Sidang Istimewa guna meminta pertanggungjawaban presiden Abdurrahman Wahid.

Meruyaknya konflik antara DPR dengan presiden di dorong oleh makin menguatnya “politik parlementer” yang diterapkan DPR di era reformasi sehingga memunculkan superioritas legislatif,[45] konflik DPR dengan presiden berakhir dengan kejatuhan Adurrahman Wahid.

Dalam menlalankan berpedoman kepada Program Legislasi Nasional yang mengacu pada pada Program Pembangunan Nasonal (Propenas) yang berbunyi sebagai berikut ;

“ Program Pembangunan Nasional (Propenas) adalah rencana pembangunan yang berskala nasional serta merupakan konsensus dan komitmen bersama seluruh masyarakat mengenai prioritas pembangunan nasional yang akan dilaksanakan selama kurun waktu lima tahun kedepan. Dengan demikian propenas bukanlah rencana pembangunan pemerintah pusat, tetapi merupakan rencana pembangunan untuk seluruh lapisan masyarakat”.[46]

Propenas baru dimulai sejak tahun 2001 meskipun sudah diundangkan menjadi undang-undang No, 25 tahun 2000 setahun sebelumnya penyelenggaraan. Propenas tersebut amanat Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) tahun 1999-2004 ketetapam MPR No. IV/MPR/1999 yang ditetapkan pada rapat paripurna ke-12 tanggal 19 Oktober 1999. Dalam hubungannya antara prolegnas dengan propenas adalah bahwa program legisalsi nasional mengacu kepada program pembangunan nasional.

Selama periode 1999-2004 DPR telah melaksanakan fungsi legislasi dan telah mensahkan sejumlah RUU menjadi Undang-undang, seperti yang digambarkan dalam tabel 4

Tabel 4

RUU Yang Disahkan DPR RI Periode 1999-2004

No

Tahun Sidang

Masa Sidang

Usul Pemerintah

Usul Inisiatif DPR

Jumlah

1

1999 –2000

a. masa sidang III/20 Januari s/d 31 maret 2000

3

-

3

b. masa sidang IV/ 15 Mei s/d 24 Juli 2000

19

-

19

2

2000-2001

a. masa sidang I/16 Agustus s/d 15 September 2000

1

-

1

b. masa sidang II/2 Oktober s/d 8 Desember 2000

12

3

15

c. masa sidang III 15 Januari s/d 30 Maret 2001

1

-

1

d. masa sidang IV 25 April s/d 20 Juli 2001

16

1

17

3

2001-2002

a. masa sidang I/16 Agustus s/d 28 Oktober 2001

3

1

4

b. masa sidang II/ 20 Nopember s/d 12 Desember 2001

3

-

3

c.masa sidang III/ 7 Januari s/d 28 maret 2002

13

-

13

d. masa sidang IV/13 Mei s/d 19 Juli 2002

3

-

3

4

2002-2003

a. masa sidang I/ 16 Agustus s/d 27 September 2002

4

3

7

b. masa sidang II/28 Oktober s/d29 November 2002

6

1

7

c.masa sidang III/13 Januari s/d 7 Maret 2003

17

1

18

d. masa sidang IV/28 April s/d 9 Juli 2003

4

2

6

5

2003-2004

a. masa sidang I/15 Agustus s/d 26 September 2003

2

1

3

b. masa sidang II/27 Oktober s/d 10 Desember 2003

19

-

19

c.masa sidang III/ 19 Januari s/d 3 maret 2004

2

2

4

d. masa sidang IV/ 19 April s/d 16 Juli 2004

9

4

13

6

2004-2005

a. masa sidang/ 16 Agustus s/d 30 September 2004

10

9

19

Jumlah

19 kali masa sidang

147

28

175

Sumber : Diolah dari Daftar Rancangan Undang-Undang Yang Disahkan DPR RI Periode 1999-2004, Sekretariat Jenderal DPR RI Biro Persidangan 2004, Tanpa Tempat : 2004, hal. i-vi

Dilihat dari tabel 4 menunjukkan bahwa dalam lima tahun masa kerja DPR periode 1999-2004 terdapat enam tahun sidang yang menghasilkan 175 undang-undang yang dalam setiap tahun menghasilkan jumlah undang-undang yang berbeda.

Setiap tahun sidang DPR mengadakan empat kali masa sidang dimana Rancangan Undang-Undang yang telah selesai dibahas dan telah mendapat persetujuan bersama antara pemerintah dan DPR disahkan dalam waktu masa sidang.

Selama periode DPR 1999-2004 terdapat 19 kali masa sidang dengan hitungan setiap tahun empat kali masa sidang, kecuali tahun sidang 1999-2000 yang hanya terdapat dua kali masa sidang yaitu masa sidang III dan IV karena masa sidang I dan II dilaksanakan pada periode DPR sebelumnya. Begitu juga pada tahun sidang 2004-2005 hanya ada satu kali masa sidang yaitu masa sidang I karena masa sidang II, III dan IV akan dilaksanakan pada masa sidang DPR periode berikutnya.

Apabila dilihat dari setiap masa persidangan maka jumlah RUU yang hasilkan tidak sama, malah perbedaan dalam beberapa masa sidang sungguh jauh berbeda, hal tersebut ditunjukkan hampir disetiap masa sidang I relatif sedikit seperti masa sidang I tahun 2000 satu undang-undang, masa sidang I tahun 2001 empat undang-undang, masa sidang 2002 tujuh undang-undang, masa sidang 2003 tiga undang-undang, kecuali masa sidang I tahun 2004 yang menghasilkan 19 undang-undang dimana tahun masa ini merupakan masa sidang terakhir masa kerja DPR periode 1999-2004.

Keseluruhan RUU yang disahkan terdapat 26 RUU yang merupakan usul inisiatif DPR dan selebihnya sebanyal 147 merupakan RUU usul pemerintah. Persentase RUU usul inisiatif DPR yang disahkan sebanyak 16 persen yang apabila dibandingkan dengan RUU usul pmerintah lebih banyak enam kali lipat jumlahnya yaitu 84 persen.

Undang-undang pembentukan (pemekaran) provinsi, kabupaten, kota dan daerah otonom merupakan undang-undang yang paling banyak dihasilkan, terdapat sebanyal 64 undang-undang yang berarti 36.6 persen dari undang-undang secara keseluruhan. Dari 64 undang-undang tersebut sebanyak enam RUU merupakan hasil usul inisiatif DPR. Rancangan Undang-Undang usul inisiatif DPR tentang pemekaran tersebut sebanyak lima RUU merupakan pemekaran provinsi dan satu RUU pemekaran kabupaten dan kota.

RUU tentang penetapan PERPU menjadi undang-undang terdapat satu RUU yaitu RUU tentang Penetapan PERPU No.2 tahun 2002 tentang Pemberlakuan PERPU No. 1 tahun 2002 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme, pada peristiwa peledakan dibali tanggal 12 Oktober 2002, menjadi undang-undang. Selebihnya adalah empat RUU APBN, lima RUU Perubahan APBN, lima RUU Perhitungan Anggaran Negara. Undang-undang hasil ratifikasi berjumlah lima undang–undang dan satu undang-undang pengesahan persetujuan antara pemerintah Republik Indonesia dan pemerintah Hongkong untuk pelanggar hukum melarikan diri. Undang-undang paket dibidang politik dalam rangka penyelenggaraan pemilu 2004.

Sementara RUU yang belum selesai pembahasan oleh DPR pada periode 1999-2004 dapat dilihat dalam tabel 5.

Tabel 5

Daftar RUU Yang Belum Selesai Pembahasannya Oleh DPR RI

Periode 1999-2004

No

Status

Jumlah RUU

Yang Menangani RUU

1

RUU yang sedang disempurnakan oleh komisi/pansus/baleg

21 RUU

2 oleh anggota, 1 oleh pansus, 4 oleh komisi, 5 oleh baleg, 9 oleh alat kelengkapan yang belum ditentukan

2

RUU yang telah disampaikan pada Presiden namun belum mendapatkan jawaban

27 RUU

6 oleh pansus, 18 oleh komisi, 2 oleh baleg

3

RUU DPR yang sedang dalam proses pembahasan antara Dewandengan pemerintah

2 RUU

2 oleh pasus

Jumlah

50 RUU

19 oleh komisi, 9 oleh pansus, 9 alat kelengkapan yang belum ditentukan, 7 oleh baleg dan 2 oleh aggota

Sumber : diolah dari Daftar Usulan Penanganan Kembali 50 RUU DPR RI Yang Belum Dapat Diselesaikan Pembahasan Oleh DPR RI Periode 1999-2004. didapatkan dari Sekretariat DPR RI Biro Persidangan, Tanpa Tempat: Tanpa Tahun. Hal 1-4.

Sebagian besar RUU yang belum selesai dibahas berstatus bahwa RUU yang telah disampaikan presiden namun belum mendapat jawaban dari presiden berjumlah 27 RUU. Jumlah ini mencapai 54 persen dari RUU yang sedang dalam pembahasan namun belum selesai. RUU yang sedang disempurnakan oleh komisi/baleg/pansus berumlah 21 RUU yang menempati urutan kedua sebanyak 42 persen dan RUU yang dalam tahap pemabahasan antara pemerintah dan DPR berjumlah 2 RUU sama dengan 4 persen dari keseluruhan RUU yang masih dalam tahap pemabahasan, ini ditunjukkan dalam tabel 5.

Rancangan Undang-undang yang belum selesai dibahas sebagian besar masih ditangani komisi sebanyak 18 RUU yang berarti sama dengan 36 persen, dan masing-masing 9 RUU ditangani oleh pansus dan alat kelengkapan yang belum ditentukan, 7 RUU ditangani oleh baleg dan yang paling sedikit 2 RUU ditangini oleh pansus.

Diantara 50 RUU yang belum selesai dibahas sebagian besar adalah RUU pembentukan provinsi, kabupaten dan kota berjumlah 18 RUU sama dengan 36 persen dari seluruh RUU yang belum selesai dibahas. Selain itu ada juga RUU pembentukan pengadilan tinggi, RUU Lembaga Kepresidenan , RUU Kementerian Negara, RUU Ombudsmen dan masih ada yang lain yang dapat dilihat dalam lampiran.

Keseluruhan RUU yang disahkan DPR ternyata banyak menuai protes dari masyarakat dan ketidaksetujuan masyarakat terhadap undang-undang yang dihasilkan tersebut. Ini dapat kita lihat dalam tabel 6 beberapa undang-undang yang diajukan ke Mahkamah Konstitusi.

Tabel 6

Daftar Undang-Undang Yang Telah Diujikan Pada Mahkamah Konstitusi

Republik Indonesia

No

Status Putusan

Jumlah nomor Perkara

Keterangan

1

Menolak secara formil

1 nomor perkara

UU ketenagalistrikan 3 perkara, UU MIGAS 1 perkara, UU Surat Utang Negara 1 perkara, UU penyiaran 1 perkara, UU KPTK(KPK) 2 perkara, UU pemilu 2 perkara, UU Partai Politik 4 perkara, UU No. 11 1 perkara, UU Ketenagakerjaan 1 perkara, UU Penetapan Perpu No. 2 tahun 2002 1 perkara, UU Susduk MPR, DPR,DPD dan DPRD 1 perkara, UU No.5 tahun 2000 1 perkara, UU Advokat 2 perkara, UU Tindak Pidana Pencucuian Uang 1 perkara, UU Pemilu Presiden 5 perkara, UU Pengadilan Pajak 1 perkara, UU BPHTB 1 perkara, UU No 11 tahun 2003 1 perkara, UU Sumber Daya air 5 perkara, UU kekuasaan kehakiman 2 perkara, UU MK 1 perkara, UU Pengadilan HAM 1perkara, UU No 5 tahun 2004 1 perkara, UU Pembentukan Sulawesi Barat, UU kepailitan dan Penundaaan Pembayaran Utang 3 perkara, UU Pemda 4 perkara, UU No 19 tahun 2004 1perkara, UU Sistem Jaminan Sosial Nasional 1 perkara,UU Jabatan Notaris 1 perkara.

2

Putusan dikabulkan secara materil

1 nomor perkara

3

Putusan dikabulkan

7 nomor perkara

4

Putusan ditolak

9 nomor perkara

5

Piutusan tidak dapat diterima

13 nomor perkara

6

Putusan tidak dapat diterima dan ditolak

1 nomor perkara

6

Ketetapan ditarik kembali

5 nomor perkara

7

Menolak secara formil putusan dikabulkan

1 nomor perkara

8

Putusan dikabulkan sebagian ditolak sebagian

1 nomor perkara

9

Masih dalam proses

16 nomor perkara

Jumlah

58 nomor perkara

29 UU yang diujikan

Sumber : Diolah dari Daftar Undang-Undang Yang Telah Diujikan Pada Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, yang diambil dari Sekretaris Jenderal Mahkamah Konstitusi Biro Administrasi, Tanpa Tempat : Tanpa Tahun. Data ini diambil pada tanggal 1 Maret 2005.

Dari 33 undang-undang yang diajukan ke Mahkamah Konstitusi, ada sebanyak 29 undang-undang yang dihasilkan DPR peride 1999-2004. Persentase undang-undang yang diuji di Mahkamah Konstitusi dari undang-undang yang dihasilkan selama peride ini adalah 17 persen dari 175 undang-undang, hal inbi ditunjukkan oleh tabel 6.

Jumlah perkara yang diajukan dalam dari 29 undang-undang ada sebanyak 58 nomor perkara yang rata-rata 2 nomor perkara dari satu undang-undang yang diuji. Pemohon dari undang-undang yang diujikan datang dari latar belakang yang berbeda ada yang sifatnya perseorangan , assosiasi dan dari partai politik.

Perkara yang paling banyak dari undang-undang yang diujikan sebagian besar masih dalam tahap proses dengan jumlah 16 nomor perkara, sebanyak 13 nomor perkara dalam status putusan tidak dapat diterima, dan putusan yang dikabulkan sebanyak 7 nomor perkara sedangkan putusan yang ditolak berjumlah 9 nomor perkara. Status putusan yang lain sebagian besar berjumlah satu nomor perkara dan yang lainya 5 nomor perkara.

C. Penilaian Terhadap Fungsi Legislasi DPR Periode 1999-2004

Melihat dari jumlah produk undang-undang yang dihasilkan oleh DPR periode 1999-2004 adalah lebih baik, apabila dibandingkan dengan periode DPR baik dizaman Orde Lama maaupun Orde Baru DPR berhasil menyelesaikan sebanyak 175 undang-undang dalam kurun waktu lima tahun dengan rata-rata 35 undang-undang yang dihasilkan pertahun. Bandingkan dengan zaman Orde Lama mulai dari 17 Agustus 1945 sampai Nopember 1966 menghasilkan 551 undang-undang selama kurun waktu 21 tahun dengan rata-rata 26 undang-undang dihasilkan dalam satu tahun. Begitu juga zaman Orde Baru sejak Nopember 1966 sampai September 1999 dalam jangka 33 tahun dengan rata-rata hanya 10 undang-undang yang dihasilkan pertahun.

Hal yang demikian adalah wajar mengingat zaman orde lama dan orde baru memiliki iklim politik yang sangat jauh berbeda dibandingkan dengan Era Reformasi, dimana suasana keterbukaan dan kebebasan begitu terjaga. Zaman Orde Lama adalah zaman dimana Indonesia baru keluar dari penjajahan dan memerlukan pembenahan disegala bidang karena baru saja merdeka dan dalam perjalanan pemerintahan seringkali terjadi krisis kabinet. Sedangkan zaman Orde Baru Indonesia berada dalam satu pemerintahan yang diktator dan otoriter. Sehingga kurang memungkinkan pihak legislatif untuk menjalankan fungsinya.

Era Reformasi berbeda dengan zaman-zaman sebelumnya sehingga memungkinkan DPR untk melakukan fungsi secara maksimal terutama hal yang demikian tidak ada kita temukan pada zaman orde baru, legislatif begitu lemah dalam menjalankan fungsinya, sehingga selama Orde Baru semua RUU yang disahkan tidak ada yang berasal dari usul inisiatif DPR, tetapi semenjak turunnya Soeharto tepatnya 21 Mei 1998 -dimana kebebasan mulai tumbuh tidak terkecuali dari lembaga legislatif yang selama ini ”mengekor” ke pemerintah- yang diikuti Era Reformasi dan keterbukaan, telah mengubah sikap dan cara kerja DPR periode 1997-2002 yang berubah menjadi periode 1997-1999. Disamping membuat relatif banyak undang-undang, tetapi paling penting, DPR bangkit dengan berhasil membuat 5 undang-undang atas usul inisiatif DPR.[47]

Sejak tahun 2000, pemerintah dan DPR telah mencanangkan program mereka dalam apa yang disebut dengan Program Pembangunan Nasional (UU No. 25 tahun 2000 tentang Program Pembangunan Nasional 2001-2005). Salah satu bagian dari Program Pembangunan Nasional (Propenas) ini mengatur mengenai bidang hukum dari butir-butir Propenas tersebut disusunlah apa yang disebut Program Legislasi Nasional (Prolegnas). Dalam prolegnas setidaknya ada sekitar 120 undang-undang[48] yang rencananya akan diselesaikan dalam waktu lima tahun, kemudian dari Prolegnas sendiri akan dibuat turunannya yang merupakan rencana pemerintah yang sifatnya tahunan yang lebih dikenal dengan istilah Rencana Pembangunan Tahunan (Repeta) .

Propenas merupakan pengganti Rencana Pembangunan Lima Tahun (Repelita), sistem perencanan pembangunan yang digunakan selama masa orde baru, juga merupakan acuan bagi eksekutif dan legislatif dalam menentukan arah pembenahan masalah-masalah negara. Sebagaimana dijelaskan didalam Propenas menggunakan pendekatan yang bersifat strategis. Jika Repelita menguraikan rencana yang akan dilakukan oleh sektor dan daerah secara rinci, maka Propenas hanya memuat program-program pembangunan yang pokok, penting, mendasar, serta mendesak untuk dilaksankan, sedangkan program yang lebih rinci dituangkan dalam Rencana Pembangunan Tahunan yang dibuat setiap tahun.

Untuk bidang hukum, prioritas kebijakan pembangunan dalam Propenas 2001-2005 meliputi [49]:

a. pembenahan kembali peraturan perundang-undangan, baik berupa produk kolonial maupun nasional yang memberikan landasan dan memperkuat penyelenggaraan pemerintahan yang naik, edudkung prinsip-prinsip ekonomi modern tetapi sekaligus mendukung perlindungan daya dukung ekosistem sumber daya alam (SDA), serta mengintegrasikan prinsip-primsip modern seperti penghargaan Hak Asasi Manusia (HAM), diskriminasi perlakuan terhadap SARA (Suku, Agama, Ras dan Antar-Golongan),peningkatan hak-hak perempuan dan lain sebagainya.

b. peningkatan kepastian hukum, penegakan hukum dan HAM serta pemerintahan yan gbersih dari praktek-praktek korupsi, Kolusu dan nepotisme (KKN).

c. peningkatan kapasitas Sumber Daya Manusia penyeleggara negara.

d. peniningkatan kualitas pelayanan publik.

e. peningkatan partisipasi masyrakat dalam proses pengambilan keputusan publik serta pengawasan pelaksanaannya

f. peningkatan pendidikan hukum lanjutan bagi aparat penegak hukum lembaga peradilan.

g. pemberdayaan komisi-komisi yang terkait dengan penegakan hukum dalam ranga pemerintahan yang bersih, dengan tetap mencegah adanya tumpang tindih pelaksanaan dan tugaas diantara komisi-komisi tesebut.

g. Meskipun masih ada kekuarangan seperti belum diaturnya mekanisme secara rinci mengenai penundaan dan penyegeraan pembahasan sebuah RUU- sesungguhnya pembuatan rencana tersebut sudah merupakan langkah awal yang baik implikasinya dalam memperbaiki proses legislasi nasional. Hanya saja kemudian yang terjadi adalah adalah Propenas, Prolegnas dan Repeta yang seharusnya menjadi panduan bagi penyusun kebijakan dalam menetukan RUU apa yang harus segera dibahas dalam satu masa sidang, seringkali tidak dipedulikan. Dewan kembali menerapkan mekanisme yang tidak jelas dalam menentukan prioritas pembahasan.[50]

g. Propenas merupakan acuan lahirnya Prolegnas yang merupakan penjabaran program pemerintah khusus dibidang hukum terutama yang berkaitan dengan legislasi. Sehubungan dengan itu prolegnas dibuat dalam periode 2001-2005. Prolegnas yang berpedoman kepada propenas sehurusnya merupakan daftar kebutuhan undang-undang yang menjadi pedoman bagi DPR dan pemerintah dalam menyusun dan memperioritaskan suatu Rancangan Undang-Undang dalam lima tahun.

g. Pada awal dibuat dan diterapkannya Propenas dan Prolegnas, harapan akan perbaikan hukum dan produk legislasi yang lebih baik muncul. Namun seiring berjalannya waktu, harapan tersebut berubah menjadi kekecewaan yang kemudian dianggap sebagai kegagalan dari Propenas dan Prolegnas itu sendiri.

g. Pembentukan RUU Mahkamah Konstitusi (MK) merupakan contoh konkrit kegagalan Prolegnas.[51] Berdasarkan amandemen keempat UUD 1945 pada tahun 2002, Mahkamah Konstitusi harus sudah berdiri pada tanggal 17 Agustus 2003. tentunya terlebih dulu diperlukan adanya undang-undang tentang Mahkamah Konstitusi. Tetapi, DPR baru mulai membahas RUU mahkamah Konstitusi pada akhir masa sidang 2002-2003. Padahal tenggat waktu sudah dapat diketahui pada bulan Agustus 2002, pada saat amandemen keempat disepakati. Akibatnya dalam rangka penyusunan RUU MK terlihat dipaksakan, ini dapat dilihat adanya rapat-rapat luar biasa dimasa reses dan ditengah Sidang Tahunan MPR. Akhirnya UU MK diselesaikan sengan subtansi yang banyak menuai kritik

g. Keterlambatan pembahasan menimbulkan akibat yang buruk, seperti pembahasan paket undang-undang politik dilakukan hanya menjelang pelaksanaan pemilihan umu 2004, sehingga mempersempit waktu bagi Komisi Pemilihan Umun duntuk mengelola teknis penyelenggaraan pemilu. Kesalahan dari awal adalah tidak ditaati dan tidak dimamfaatkannya Prolegnas secara maksimal oleh DPR dan Presiden, hal ini menimbulkan tanda tanya terhadap proses penyusunan Prolegnas yang dilakukan oleh kedua lembaga tersebut. Salah satu kritik terhadap proses penyusunan Prolegnas ini datang dari Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PSHK) dengan mengungkapkan beberapa masalah dalam penyusunan Prolegnas, yaitu; Prolegnas hanya merupakan kumpulan daftar tanpa ada patokan yang jelas untuk menentukan mana yang prioritas dan mana yang tidak danya inkonsistensi, baik dari DPR maupun presiden dalam menentukan prioritas.[52] Minimnya koordinasi antara DPR dan pemerintah sehingga menghambat proses pembahasan. Adanya tekanan internasional yang mampu mengubah dengan cepat susunan prioritas pembangunan. Tidak maksimal dukungan keuangnn yang berakibat tersendatnya proses pembahasan RUU antara DPR dengan pemerintah.[53]

g. Dari sisi politik, sebagaimana diungkapkan Komisi Hukum Nasional (KHN) dalam penelitiannya, ketidakjelasan politik hukum nasional membawa permasalahan tersendiri. Padahal politik hukumlah yang memberi arah kemana seharusnya Prolegnas bergulir. Selain dari itu ditemukan pula kelemahan pada tataran struktural dimana DPR menunggu terlebih dahulu pemerintah menyelesaikan Rancangan Pembangunan Jangka Menengah (RPJM).[54]

g. Program Legislasi Nasional merupakan bagian terkecil dari Propenas yang merupakan arah kebijakan pembangunan pemerintah secara menyeluruh yang terkait satu dengan yang lainya. Ini berarti Prolegnas tidak berhasil karena diabaikan oleh para pembuat kebijakan yang tentu akan menghambat pembangunan dibidang yang lain.

g. Jumlah undang-undang yang dihasilkan DPR periode 1999-2004 relatif banyak walaupun dari keseluruhan 175 undang-undang sebagian besar merupakan undang-undang pemekaran wilayah sebanyak 64 undang-undang yang merupakan 36.6 persen dari keseluruhan. Tetapi sesungguhnya kalau DPR lebih maksimal dalam bekerja dan menyusun prioritas legislasi DPR, sebenarnya jumlah undang-undang yang dihasilkan akan lebih banyak tetapi karena tidak ada metode yang dapat dipertanggungjawabkan menjadi acuan yang pas untuk melakukan penyususnan prioritas, menjadikan penyusunan legislasi yang tidak berarah tetapi sebenarnya yang paling utama dijadikan sebagai acuan prioritas adalah konstitusi yaitu undang-undang yang merupakan amanat UUD 1945 setelah amandemen, ketetapan MPR dan undang-undang (termasuk Undang –Undang Propenas) bisa dijadikan dasar dalam menyusun prioritas, tetapi yang terjadi adalah bahwa DPR dan pemerintah mendahulukan beberapa undang-undang lain seperti Undang-Undang Harta Karun, Undang-Undang Kepemudaan, Undang-Undang tentang Penggunaan dan Perlindungan Lambang Palang Merah, begitu juga tentang undang-undang pemekaran wilayah yang mengalahkan prioritas pembentukan undang-undang yang lebih penting.

g. Beberapa RUU yang mendesak seperti RUU Lembaga Kepresidenan, RUU Kementerian Negara, RUU Perlindungan Saksi dan Korban tidak dapat diselesaikan padahal seharusnya sudah selesai dalam periode 1999-2004 mengingat akan terbentuk kembali pemerintahan yang baru, sehingga pemerintahan yang baru mempunyai acuan dalam membuat kebijakan seperti susunan Kementerian Negara dan Lembaga Kepresidenan karena telah terpilih kembali presiden yang baru. Begitu juga dengan RUU Perlindungan Saksi dan Korban yang sangat diperlukan dalam pembenahan hukum kita. Hal ini telah lama disuarakan banyak orang demi terciptanya pemberantasan KKN dan terselesaikannya pelanggaran HAM dimasa lalu.

g. Sistem yang jelas akan membawa kejelasan bagi DPR dalam bekerja, kejelasan sistem juga akan meminimalkan penyelewengan yang terjadi. Hal ini kemudian menjadi penting dalam menentukan berhasil tidaknya DPR bekerja, Jika tidak ada mekanisme yang jelas tentunya akan sulit untuk menentukan standar keberhasilan dalam menyelesaikan pekerjaan yang diamanatkan.

g. Maka sungguh merupakan kemajuan Program Legislasi Nasional yang dicanangkan pada periode DPR 2004-2009 yang memuat berapa jumlah undang-undang yang ditargetkan dan berdasarkan prioritas pembahasan.

Selain masalah kuantitas, undang-undang yang dihasilkan DPR perlu dilihat secara kualitas. Berbicara masalah kualitas undang-undang yang dihasilkan DPR memerlukan percermatan yang lebih hati-hati karena hampir tidak ada yang jadi patokan baku bahwa suatu undang-undang yang dihasilkan oleh DPR bisa dinyatakan berkualitas atau tidak. Begitu juga dengan siapa yang berhak mengatakan bahwa suatu undang-undang itu berkualitas atau tidak mengingat pembentukan undang-undang merupakan bagian dari kehidupan politik yang penuh dengan berbagai kepentingan didalamnya[55]. Namum bukan berarti bahwa RUU yang disahkan DPR tidak dapat dinilai oleh masyarakat.

Dalam penelitian ini akan melihat pelaksanakan fungsi legislasi yang dijalankan DPR, dalam melakukan penelitian terhadap fungsi legislasi DPR bukanlah terhadap semua produk undang-undang melainkan kepada beberapa kasus saja yang minimal bisa dijadikan gambaran kondisi undang-undang yang dihasilkan secara keseluruhan mulai dari tahap pembahasan sampai disahkannya suatu undang-undang.

Pada tanggal 23-26 September 2004, Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) mengadakan sidang akhir masa jabatan periode 1999-2004. Agenda sidang diantaranya pidato presiden tentang laporan pertangungjawabannya, pidato Ketua DPR, Ketua BPK, Ketua MA dan Ketua MK dan juga tanggapan fraksi-fraksi MPR tentang pidato lembaga-lembaga tinggi negara, termasuk sidang-sidang komisi.

Laporan pelaksanaan fungsi, tugas dan wewenang DPR RI periode 1999-2000 disampaikan oleh Akbar Tanjung yang isinya seputar apa yang telah dilaksanakan oleh DPR selama periode tersebut.

Tanggapan fraksi-fraksi MPR atas laporan DPR tersebut dianggap tidak terlalu serius atau memberi catatan atas laporan tersebut. Kalaupun ada kebanyakan memberi apresiasi bahkan menilai sebagai prestasi kerja DPR.[56]

Tanggapan Fraksi Kesatuan Kebangsaan Indonesia (FKKI) tidak banyak banyak memberi catatan soal laporan DPR dan lebih menyoroti keberhasilan DPR. Menurut Fraksi KKI MPR Periode 1999-2004 berhasil melakukan amandemen Batang Tubuh UUD 1945 dan berhasil melaksanakan tiga kali pemilu.

Fraksi Bulan Bintang (FPBB) dalam pidato tanggapan terhadap laporan DPR, menyampaikan beberapa catatan terutama yang menyangkut pada proses legislasi di DPR. Fraksi Bulan Bintang menilai banyaknya RUU yang mengalami kemacetan dalam proses penyelasiannya dikarenakan oleh kelambanan turunnya Amanat Presiden (AMPRES)/ Surat Presiden (SURPRES). Fraksi Partai Bulan Bintang berharap presiden yang akan datang selalu memperhatikan permintaan DPR dalam proses-proses penyelesaaian peraturan perundang-undangan termasuk didalamnya Peraturan Pemerintah tentang pelaksanaan suatu undang-undang agar dipercepat.

Pendapat senada dinyatakan oleh Fraksi Partai Persatuan Pembangunan (FPPP) juga melihat upaya DPR untuk melengkapi peraturan perundang-undangan kekuasaan kehakiman yang seluruhnya hasil usul DPR, terbentur kelambanan respon pihak pemerintah.

Fraksi PDI Perjuangan dalam melihat keberhasilan legislasi di DPR hampir mirip dengan Fraksi PPP, yaitu ; dari beberapa RUU yang sudah disahkan berasal dari usul DPR. Menurut Fraksi PDI Perjuangan keberhasilan ini tentu berbeda dengan periode sebelumnya. Kedepan Fraksi PDI Perjuangan mengharapkan fungsi legislasi DPR perlu ditingkatkan dengan menyediakan dana yang memadai.

Fraksi Utusan Golongan (FUG) memberikan apresiasi terhadap karya legislasi DPR namun Fraksi UG mengingatkan agar dalam pembahasan RUU jangan sampai ada yang begitu cepat diselesaikan tanpa pembahasan yang matang begitu juga dengan RUU yang diajukan dan dilakukan pembahasan adalah RUU yang dijadkan sifatnya prioritas agar bisa membangun tatanan kehidupan hukum yang lebih baik.

Fraksi Partai Golkar selain memberikan apresiasi terhadap kinerja angota DPR, juga mengemukakan saran dalam peningkatan produktifitas DPR dalam melahirkan UU. Perlu peningkatan kinerja anggota, penyediaan tenaga ahli, serta sarana dan prasarana yang besar yang dapat mendukung kerja dewan.

Fraksi TNI/Polri juga memberikan saran anatara lain ; perlu peningkatan kualitas, kecermatan dan kehati-hatian dalam fungsi legislasi dan anggaran, mengoptimalkan hak dewan akan fungsi pengawasan, serta penataan tata tertib, kode etik dan disiplin dewan guna meningkatkan citra dan kinerja dewan

Fraksi Reformasi menilai kinerja lembaga legislatif masih diperlukan peningkatan etos kerja, moralitas dan akuntabilitas. Fraksi Perserikatan Daulat Umat atas tanggapannya terhadap laporan DPR masih kurang efektifnya bidang pengawasan disamping prestasi dalam lima paket UU Politik.

Fraksi Kebangkitan Bangsa (FKB) berbeda dengan fraksi lain, disamping memberikan penghargaan terhadap DPR dan pemerintah yang telah berhasil dalam menyelesaikan banyak undang-undang, FKB mempertanyakan apakah kuantitas undang-undang sudah diikuti oleh kualitas dan sejalan dengan perioritas yang dibutuhkan. FKB justru menilai kadang produk legislasi hanya dijadikan sarana pembenar dari kepentingan-kepentingan politik sesaat oleh dan untuk sekelompok orang. Menurut FKB muncul kritik adanya undang-undang pesanan dan undang-undang untuk kepentingan golongan tertentu. Hal ini dapat dilihat dari undang-undang yang sering harus direvisi, dihasilkan melalui proses yang cepat, dan juga adanya undang-undang yang mendapat sorotan dan tantangan publik karena tidak berpihak pada kepentingan banyak orang.

Dari tanggapan fraksi-fraksi MPR kebanyakan terkesan hanya melihat dari aspek kuantitas (berapa jumlah UU yang dihasilkan) ketimbang mempersoalkan kualitas dan proses yang terjadi di DPR.

Rancangan Undang-Undang yang disahkan DPR periode 1999-2004, 17 persen diajukan ke Mahkamah Konstutisi dengan jumlah 29 undang-undang dengan 58 nomor perkara, ini dapat menunjukkan bahwa RUU yang disahkan DPR tidak sepenuhnya diterima oleh masyarakat, buktinya tuntutan masyarakat terhadap judicial review undang-undang dihasilkan oleh DPR sampai saat ini sudah tujuh nomor perkara yang status putusannya dikabulkan, beberapa perkara dengan status yang lain dan saat ini 16 nomor perkara undang-undang masih dalam tahap proses pegujian..

Beberapa undang-undang yang diajukan oleh masyarakat untuk diuji adalah undang-undang No. 7 tahun 2004 tentang Sumber Daya Air, para pemohon yang terdiri dari beberapa Lembaga Swadaya Masyarakat menganggap muatannya undang-undang ini bersifat neo-liberalis yang tentunya bertentangan dengan UUD 1945 pasal 33, pengujian yang dilakukan secara formil dan materil. Undang-undang No. 18 tahun 2003 tentang Advokat gugatannya dikabulkan satu nomor perkara, karena terjadi ketidaksinkronan antara Undang-Undang Advokat dengan Undang-Undang Mahkamah Agung.

Keberadaan Mahkamah Konstitusi dalam sistem ketatanegaraan Indonesia adalah sesuatu yang positif demi membangun tatanan hukum kita kedepan sehingga kehidupan bernegara dapat dijalankan dengan lebih tidak seperti masa lalu dimana banyak undang-undang yang membelenggu kehidupan masyarakat sementara untuk mengajukan hak judicial riview tidaklah mudah mengingat suasana yang tidak mendukung saat itu, kita ambil beberapa contoh undang-undang partai politik, undang-undang suversib dan lain-lain.

Keadaan yang demikian tidak kita jumpai saat ini karena masyarakat bebas mengajukan hak uji terhadap undang-undang yang merasa bertentangan dengan norma kehidupan terutama yang tertuang dalam UUD 1945.

Banyaknya undang-undang yang diajukan ke Mahkamah Konstitusi mengindikasikan bahwa undang-undang dihasilkan tidak sepenuhnya dapat diterima oleh masyarakat. Banyak undang-undang yang dalam penyelesaiannya hanya atas kepentingan politik tertentu dan sifatnya sesaat, seperti pembahasan UU No.23 tentang Pemilihan Presiden yang melibatkan dua partai besar yakni ; PDI Perjuangan dengan Partai Golkar yang masing-masing mengajukan pasal-pasal yang saling menghambat demi kepentingan palitik partainya. Partai Golkar mengajukan syarat seorang presiden minimal berpendidikan minimal sarjana, yang berarti calon presiden dari PDI P Megawati Soekarnoputri tidak lolos aturan, sedangkan PDI Perjuangan mensyaratkan bahwa calon presiden tidak boleh dalam status terdakwa, yang berarti ketua umum Partai Golkar Akbar Tanjung tidak bisa mencalonkan diri jai presiden.Yang pada akhirnya keputusan yang diambil adalah kompromi dan kedua kubu yang “berseteru” tidak ada yang dirugikan. Begitu juga dengan RUU Mahkamah Konstitusi yang dibahas dalam jangka waktu yang sangat pendek sehingga pada akhirnya Undang-Undang Mahkamah Konstitusi diajukan permohonan untuk judicial review walaupun pada akhirnya status putusannya ketetapan ditarik kembali. Dan Undang-Undang yang termasuk juga diuju di MK adalah UU No. 22 tahun 2001 tentang MIGAS yang diajukan secara formil dan materil dan dalam permohonanya Assosiasi penasehat Hukum Indonesia (APHI) dan Perhimpunan Bantuan Hukum dan Hak Asasi Manusia (PBHI) menyatakan seluruh materi undang-undang tidak mempunyai kekuatan hukum tetap dan permohonan terhadap seluruh materi, bukan pasal-perpasal karena pada filosofinya undang-undang tersebut adalah meliberalisasi sektor minyak dan gas bumi di Indonesia. Diakhir putusannya MK menolak secara formil putusan dikabulkan.

Undang-Undang yang saat ini ramai dibicarakan adalah Undang-Undang No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang diselesaikan diakhir masa sidang DPR yang bagi banyak kalangan diselesaikan dengan terburu-buru hanya sekedar mengejar target karena akan berakhirnya masa kerja DPR. Sehingga banyak masyarakat yang tidak puas dengan undang-undang tersebut dan seterusnya mengajukan permohonan yudicial riview karena dianggap mengabaikan prinsip demokrasi, terutama pada aturan pencalonan pemilihan kepala daerah (pilkada) secara langsung demikian pemikiran yang berkembang dalam persidangan uiji materil yang berlangsung di MK pad tanggal 9 maret 2005. Sidang ini dihadiri oleh tiga saksi ahli Ryaas Rasyid, Alfitra Salamm dan Joglo Endin Rukmo yang ketiganya mengatakan bakwa undang-undang tersebut mengabaikan prinsip demokrasi[57]. Sampai saat ini belum ada keputusan dan masih dalam proses persidangan.

Undang-undang yang sifatnya demikian masih banyak seperti Undang-Undang Ketenagalistrikan, Undang-Undang Kekuasaan Kehakiman, Undang-Undang Penyiaran, Undang-Undang Partai Politik, Undang-Undang No. 16 tahun 2003 tetang penetapan PERPU dan lain-lain yang dengan status putusan yang berbeda-beda.

Undang-undang yang dalam tahap pembahasan pada periode DPR 1999-2005 keseluruhan berjumlah 50 RUU dimana 54 persen diantaranya dalam status RUU DPR yang telah disampaikan pada presiden namun belum mendapatkan jawaban.

Ini menunjukkan bahwa sebenarnya DPR mempunyai kemauan dalam membentuk undang-undang namun terhalang dengan tidak cepatnya respon pemerintah, AMPRES yang seringkali datangnya terlambat dari presiden memperlambat pembahasan antara pemerintah dengan DPR karena dalam menjalankan fungsi legislasi dijalankan bersamaan oleh kedua lembaga tersebut karena sama-sama memfunyai fungsi legislasi seperti yang disampaikan Fraksi Partai Bulan bintang bahwa salah satu yang menjadi lambannya pembahasan undang-undang karena AMPRES/SURPRES dari presiden yang tidak segera keluar setelah DPR memberitahukan adanya RUU usul inisitatif dari DPR.

Beberapa undang-undang yang masih dalam tahap pembahasan yang ramai dibicarakan masyarakat adalah RUU Lembaga Kepresidenan (RUU LK). RUU ini merupakan amanat UUD 1945 yang harus dibentuk demi pembenahan Lembaga Kepresidenan.RUU Lembaga Kepresidenan sudah dibahas di DPR sejak bulan Juni tahun 1999 tetapi baru intensif sejak 9 mei 2001, setelah diajukan menjadi RUU usul iniasiatif DPR

Meskipun RUU tersebut muncul atas usul inisiatif DPR tetapi kritik juga datang dari tubuh DPR sendiri, ketika proses amandemen ketiga berlangsung. Panitia Ad-Hoc (PAH) I MPR yang dengan sendirinya juga mengandung unsure anggota-anggota DPR berpandangan RUU LK seharusnya menunggu pembahasan di PAH I Badan Pekerja MPR yang mengamandemen UUD 1945.

Melalui surat tertanggal 12 Juliu 2002 dengan Nomor R-46/Pres/7/2002 yang ditujukan kepada pimpinan DPR, presiden meminta pembahasan RUU LK ditunda hingga selesainya proses amandemen UUD 1945.

Dalam proses pembahasannya, ada dua pendapat yang berkembang di fraksi-fraksi DPR. Ada yang berpandangan harus menunggu amandemen UUD 1945, sebaliknya ada yang berpendapat tidak perlu menunda terselesaikanya amandemn. Semasa pemerintahan Presiden Abdurrahman Wahid, Fraksi Kebangkitan Bangsa adalah salah satu fraksi yang menginginkan pembahasan RUU LK menunggu proses amandemen, sedangkan fraksi-fraksi lainya menyetujui menjadi RUU usul inisiatif DPR. Memasuki pemerintahan Presiden Megawati, penundaan kembali terjadi. Pada Januari 2001, Sekretaris Negara meminta penundaan pembahsan RUU LK. Dan sampai akhir masa jabatan presiden, AMPRES guna membahas RUU LK belum turun dan presiden belum juga menunjuk menteri untuk membahas RUU tersebut bersama DPR, banyak alasan yang datang dari pihak pemerintah waktu itutentang subtansi dari RUU LK tersebut seperti yang dinyatakan oleh Bambang Kesowo Sekretaris Negara bahwa 60 persen subtansi RUU LK hanyalah mengulang ketentuan yang terdapat dalam UUD 1945. begitu juga dari Menteri Kehakiman Yusril Ihza Mahendra yang menyatakan bahwa RUU LK bukan lah prioritas tapi yang jadi prioritas adlah RUU KN, dan subtansi RUU LK sudah tidak sesuai dengan amandemen keempat. Akhirnya sampai periode DPR 1999-2000 RUU LK belum selesai sementara pada tahun itu ada pemilihan presiden langsung.[58]

Ketidakjelasan peran dan proses di Sekretariat Wakil Presiden yang menyebabkan mundurnya Sekretaris Wapres Prijono Tjiptoherijanto tidak akan terjadi kalau sudah memiliki Undang-Undang Lembaga Kepresidenan. Presiden dan Wakil Presiden sekarang tidak didukung Undang-Undang Lembaga Kepresidenan, dimana didalamnya juga mengatur kewenangan Sekretaris Kabinet, Sekretaris Negara, Presiden dan Wakil Presiden. [59]

Rancangan Undang-Undang Kementerian Negara (RUU KN) juga merupakan RUU yang tidak selesai pembahasannya sampai masa kerja DPR selesai padahal RUU ini merupakan amanat dari amandemen ketiga UUD 1945 sangat penting mengingat akan ada pemerintahan baru yang didalamya akan dipilih kembali menteri-menteri oleh presiden. Jika RUU KN telah disahkan, maka presiden tidak dapat sewenang-wenang membentuk ataupun membubarkan sebuah departemen sebagaimana yang dilakukan sewaktu Abdurrahman wahid jadi presiden yang mebubarkan Departemen Penerangan dan Departemen Sosial.

Pembentukan sebuah departemen membutuhkan rencana dan persiapan yang matang mengingat alokasi sumber daya manusia dan kemampuan keuangan. Begitu juga dengan pembuabaran senuah departeman.pembuabaran sebuah lembaga negara akan berakinat banyaknya pegawai negari yang harus ditampung dan dialokasikan ke bagian aparat birokasi yang lain.

Rancangan Undang-Undang Pelindungan Saksi dan Korban ditangani oleh komisi II namun tetap belum selesai, sementara undang-undang tersebut sangat diperlukan demi terciptanya pemerintahan yang bersih dan terangkatnya harkat dan martabat manusia tidak terjadi pelanggaran HAM. Kurangnya keberanian masyarakat dalam mengadukan masalah korupsi karena belum adanya undang-undang yang menjamin perlindungan terhadap saksi. Seperti kita ketahui bersama korupsi merupakan salah satu masalah yang “kronis” yang terdapat di negara ini.

Tayangan-tayangan Pornografi dan Pornoaksi akan kita temua setiap hari dimedia televisi kita dan media cetak. Sementara televisi ditonton oleh semua kalangan mulai dari anak kecil sampai yang besar begitu juga dengan media cetak yang berupa Koran dan majalah mudah kita dapatkan dan dapat dijangkau oleh semua umur. Banyak kalangan yang menuntut untuk dihentikannya tayangan yang berbau porno tersebut tapi dari kalangan produsen dan pelaku selalu berkilah bahwa yang mereka lakukan merupakan bagian dari seni.

Hal tersebut sempat mencuat ketika terjadi perseteruan antara kalangan PAMMI (Persatuan Artis Melayu Indonesia) yang diwakili oleh Roma Irama dengan si “Ratu Ngebor” Inul Dara Tista. Kejadian ini tidak terjadi kalau ada undang-undang yang mengatur batasan-batasan pornografi, dan ini merupakan masalah serius bangsa ini karena berhubungan dengan moral bangsa.

Rancangan Undang-Undang yang belum selesai dibahas masih banyak selain yang disampaikan sebelumnya seperti RUU Badan Pemeriksa Keuangan ( RUU BPK), RUU Rahasia Negara, RUU Mata Uang, RUU Likuidasi Bank, RUU Peradilan Milietr dan sejumlah RUU pemekaran wilyah dan RUU yang lain yang keseluruhan berjumlah 50 RUU.

BAB IV

FAKTOR-FAKTOR YANG MEMPENGARUHI PELAKSANAAN

FUNGSI LEGISLASI DPR PERIODE 1999-2004

Pelaksanaan fungsi legislasi DPR periode 2004 secara keseluruhan lebih baik dari periode-periode sebelumnya, hal ini dipengaruhi oleh beberapa faktor antara lain;

A. Amandemen UUD 1945 dan Peraturan Tata Tertib DPR 1999

Salah satu produk MPR 1999 yang sangat spektakuler ialah berhasilnya MPR mengamandemen pasal-pasal UUD 1945, terutama yang menyangkut peran presiden yang dianggap terlalu dominan dalam pembentukan undang-undang seperti tercantum dalam pasal 20 dan 21 UUD 1945 dan untuk jelasnya perubahan pasal tersebut adalah sebagai berikut;

Pasal 20 UUD 1945 sebelum amandemen berbunyi,

“(1) Tiap-tiap undang-undang menghendaki persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.

(2) Jika sesuatu Rancangan Undang-Undang tidak mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat, maka rancangan tadi tidak boleh dimajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu.”

Pasal 20 UUD 1945 yang telah diubah MPR pada Oktober 1999 berbunyi sebagai berikut ;

“(1) Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang.

(2) Setiap Rancangan Undang-Undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.

(3) Jika Rancangan Undang-Undang itu tidak mendapat persetujuan bersama, Rancangan Undang-Undang itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat.

(4) Presiden mengesahkan Rancangan Undang-Undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang-undang.

Perubahan pasal 20 UUD 1945 dengan tegas memberi bobot yang lebih kuat bagi DPR dibanding dengan isi pasal 20 sebalum diamandemen. Perubahan pasal 20 ini menjadikan DPR sebagai pemegang peran dan inisiatif dalam pembentukan undang-undang, yang sebelumnya dimiliki oleh presiden. Maka dengan perubahan DPR diberi mandat dan tanggungjawab yang lebih besar dalam melakukan fungsinya sebagai legislator.

Selanjutnya perubahan pasal 21 UUD 1945, yaitu;

Pasal 21 UUD 1945 sebelum diamandemen yang berbunyi ;

“(1) Anggota-anggota Dewan Perwakilan Rakyat berhak memajukan Rancangan Undang-Undang.

(2) Jika rancangan itu meskipun disetujui Dewan Perwakilan Rakyat, tidak disahkan oleh presiden, maka rancangan tadi tidak boleh dimajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat itu.”

Pasal 21 UUD 1945 setelah diamandemen 19 Oktober 1999, yang berbunyi sebagai berikut;

“ Anggota Dewan Perwakilan Rakyat berhak mengajukan usul Rancangan Undang-Undang.”

Dari pasal-pasal amandemen UUD 1945 yang mengatur dan menegaskan tentang kedududukan DPR dalam menjalankan fungsi legislasinya, maka jelaslah telah terjadi pergeseran yang signifikan dalam hal jaminan konstitusional terhadap kedudukan dan peranan DPR dalam sistem ketatanegaraan dan sistem politik Indonesia.

Sebelum amandemen UUD 1945 hanya dinyatakan bahwa DPR/anggota DPR berhak mengajukan RUU, sedangkan presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang, sebaliknya sesudah amandemen UUD 1945 dijamin bahwa DPR-lah (sebagai institusi negara) yang memegang kekuasaan membentuk Undang-undang. Anggota-anggota DPR berhak mengajukan usul RUU, sedangkan presiden dikatakan hanya berhak mengajukan RUU kepada DPR. Perbedaan posisi terhadap kedudukan DPR semacam ini menimbulkan perubahan perimbangan hubungan antara DPR dengan presiden.[60]

Peraturan Tata Tertib DPR 1999 terdapat perubahan mendasar yang memungkinkan DPR/anggota DPR dapat berkiprah lebih baik terutama yang menyangkut pelaksanaan fungsi legislasi. Peraturan Tata Tertin DPR 1999 memberikan kemudahan bagi DPR dalam mengajukan Rancangan Undang-Undang usul inisiatif seperti yang tercantum dalam pasal 125 ayat (1) yang berbunyi sebagai berikut;

“ sekurang-kuranganya 10 (sepuluh) orang anggota dapat mengajukan usul Rancangan Undang_undag Usul Inisiatif DPR.”

Hal ini berbeda dengan Peraturan Tata Tertib sebelumnya seperti 1987 dan 1992 yang mensyaratkan sekurang-kurangnya 20 orang yang tidak terdiri dari satu fraksi, dan 1997 yang mensyaratkan sekurang-kurangnya 10 orang yang tidak hanya terdiri dari satu fraksi. Dengan peraturan ini maka untuk melahirkan RUU usul inisiatif DPR sangatlah sulit mengingat harus terjadi kesepakatan diantara dua fraksi, yang dalam hal ini akan menimbulkan tarik-menarik kepentingan dan harus melakukan pertarungan dengan fraksi yang lebih besar untuk meloloskan RUU tersebut sebagai RUU usul inisiatif.

Dengan kemudahan aturan yang sebenarnya telah mulai dari semenjak Peraturan Tata Tertib 1997 yang menghasilkan 5 undang-undang hasil inisiatif DPR, Peraturan Tata Tertib DPR 1999 lebih memberikan kemudahan bagi DPR dalam mengajukan RUU usul inisiatif, ini dapat dibuktikan dari 175 undang-undang yang dihasilkan sebanyak 28 merupakan RUUnya berasal dari usul inisiatif DPR, ini merupakan angka yang besar sepanjang sejarah Indonesia. Belum lagi sebanyak 27 RUU yang dalam tahap pembahasan yang belum selesai di tahun 1999-2004 merupakan RUU usul inisiatif DPR yang dalam proses penyampaian kepada presiden namum belum mendapat jawaban.

Kemudahan dalam mengajukan RUU usul inisiatif bagi DPR telah memberikan kekuasaan bagi DPR untuk mengajukan RUU yang dianggap perlu dan mendesak demi kepentingan masyarakat tanpa harus merupakan RUU yang menjadi kepentingan pemerintah semata, sehingga tercipta kehidupan bernegara yang berlandasakan tatanan hukum dan perlindungan masyarakat. Hal ini tidak terjadi di zaman Orde Baru Mengingat untuk mengajukan RUU usul inisiatif begitu berat karena dengan Peraturan Tata Tertib, disamping itu kemauan dari anggota DPR belum tentu maksimal untuk mengajukan RUU karena yang berkembang pada saat itu adalah yang biasanya mengajukan RUU selalu dari pemerintah dan RUU yang diajukan demi kepentingan pemerintah dalam menjalankan roda pemerintahan yang seringkali undang-undang yang dihasilkan merugikan kepentingan masyarakat banyak dan kehidupan politik itu sendiri, termasuk didalamnya partai politik yang bukan “bagian” dari pemerintah.

Pembentukan Badan Legislasi didasarkan untuk memberdayakan fungsi legislasi Dewan Perwakilan Rakyat yang tidak ada sebelumnya, hal ini diatur dalam Peraturan Tata Tertib DPR 1999 pasal 43-46. Keberadaan Badan Legislasi disamping membantu dalam penyusunan Rancangan Undang-Undang juga Badan Legislasi merupakan tempat penyusunan Program legislasi Nasional yang berpedoman kepada Propenas, Badan ini juga melakukan pembahasan beberapa undang-undang. Kehadiran Badan Legislasi cukuplah positif demi perkembangan dan pembangunan hukum terutama dalam pembentukan undang-undang walaupun dalam periode DPR 1999-2004 belum berfungsi secara maksimal tapi walaupun demikian badan legislasi telah sedikit membantu kinerja dewan. Hal ini mungkin karena pembentukan Badan Legisalsi itu sendiri masih baru sehingga perlu pembenahan yang lebih baik terutama mengenai mekanisme kerja dan pelembagaan badan legislasi sehingga dalam melaksanakan fungsinya lebih baik.

Begitu juga dengan pembentukan Dewan Kehormatan yang sebelumnya tidak ada merupakan semangat memperbaiki kinerja dewan walaupun sifatnya pengawasan internal, tetapi secara langsung maupun tidak langsung keberadaan Dewan Kehormatan mempengaruhi kinerja dewan, seperti teguran terhadap anggota dewan yang jarang hadir dalam rapat-rapat.. keberaradaan Dewan Kehormatan dengan sendirinya akan mempengaruhi keinerja dewan walaupun Dewan Kehormatan sama dengan Badan Legislasi baru dibentuk periode DPR 1999-2004, tetapi hendaknya perlu perbaikan mekanisme pengawasan internal dewan yang lebih baik ke depan.

B. Sistem Kepartaian

Lahirnya tiga undang-undang politik 1999 (Undang-Undang No.2 tahun 1999 tentang Partai Politik, Undang-Undang No. 3 tahun 1999 tentang Pemilihan Umum dan Undang-Undang No.4 tahun 1999 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPRD) telah mengubah peta dan wajah politik nasional secara mendasar. Ketiga undang-undang politik tersebut telah berhasil mendobrak dominasi Golongan Karya serta peran dominan ABRI dalam politik dan dalam kegiatan DPR.

Pada masa Orde Baru, “konsensus nasonal “ dibidang perwakilan politik menjadikan tiga Organisasi Peserta Pemilu (OPP) yakni Golongan Karya (Golkar), Partai Persatuan Pembangunan (PPP), dan Partai Demokrasi Indonesia (PDI), sebagai manifestasi kekuatan sosial dan politik yang terdapat dimasyarakat. Tapi, pada saat yang sama, berbagai kritik bermunculan sehubungan dengan rendahnya kualitas dan prestasi Dewan Perwakilan Rakyat.[61] Selama Orde Baru banyak kritik dan kecaman terhadap DPR muncul dari berbagai pihak-mulai dari pengamat politik, pers, pejabat, sampai anggota dan pimpinan DPR sendiri- terutama pada akhir-akhir Orde baru mulai runtuh, DPR adalah yang paling sering mendapat sorotan masyarakat.[62] Salah satu area of concern pada masa itu adalah di bidang ini adalah masalah pembenahan sistem kepartaian, partai politik di negara kita adalah pemasok utama legislator atau wakil rakyat. Diberbgai negara demokrasi lainnya, parpol bahkan pemasok satu-satunya karena seluruh wakil rakyat diperoleh melalui pemilu, tanpa “dilengkapi” dengan prosedur pengangkatan seperti 20% dari 500 anggota DPR. [63]

Sepanjang pengalaman masyarakat Indonesia dengan badan legislative, hanya di dalam DPR hasil pemilihan umum 1955-lah semua anggota duduk melaui pemilihan umum, Volksraad yang anggotanya 60 orang , sebanyak 38,3 persen anggotanya karena pengangkatan, KNIP (1945-1949), DPR-RIS, DPRS, DPR-GR, DPR- GR Peralihan 100 persen anggotanya merupakan pengangkatan sementaran DPR RI (1971-1977) 21,7 persen anggotanya merupakan pengangkatan[64]. Pengakatan anggota DPR di dizaman Orde baru berlanjut sampai periode 1999-2004 tetapi jumlahnya berkurang menjadi 38 anggota yang kesemuanya berasal dari fraksi ABRI yang kemudian menjadi fraksi TNI/Porli artinya tidak semua anggota badan perwakilan rakyat berasal dari partai politik yang dipilih secara langsung.

Sebagai pemasok wakil rakyat, masalah mendasar yang dihadapi partai politik dan sistem kepartaian ialah belum bekerjanya berbagai mekanisme. Maka semasa Orde Baru ada muncul gagasan dimasyarakat dimunculkanya partai baru disamping tiga OPP peserta pemilu, dampak dari sistem multi partai yang kaku seperti dikenal dizaman orde baru banyak dinamika politik undercurrents yang tidak bisa tercermin dalam sistem kepartaian yang ada. Maka perwakilan politik bagi berbagai segmen masyarakat nonpower, seperti kalangan petani, buruh, para pemerhati lingkungan dan lain-lain belum tersalurkan dalam sistem kepartaian yang ada seharusnya, hal-hal semacam ini tercermin dipermukaan, transparan dan menjadi unsur yang tidak terpisahkan dari dinamika kepataian dan politik pemilu, maka sistem kepataian dan proses legislatif kita belum dapat disebut refresentatif.[65]

Dalam masa-masa yang lalu, kerapuhan sistem kepartaian terhadap intervensi dari luar tampak dan nyata. Bentuknya bisda berupa pelangan bagi pembentukan partai seperti yang dilamai Masyumi dan PKI. Peyederhanaan jumlah partai, penempatan tokoh-tokoh yang “disukai” pemerintah sebagai pimpinan partai. Menginta hal yang demikian pada awal Orde Barusuasana anti partai cukup luas, yang sebgaian berasal dari pengalaman-pengalaman “traumatis” periodse Orde Lam. Selain itu, Golongan Karya sebagai kekuatan politik perpanjangan tangan pemerintah baru tampil untuk pertama kali dalam papan daftar peserta pemilu. Dan sebagai pendatang baru mengalami kesulitan besar memperoleh dukunmgan, jika pemerintah tidak” turun tangan “[66]

Sebetulnya, situasi multi partai sudah akrab dengan sistem perwakilan di imdonesia sejak zaman Hindia Belanda. Lembaga perwakilan zaman kolonial, dikenal dengan volksraad memiliki keanggotaan yang multi partai. Kemudian, dala dua decade pertama kemerdekaan, sistem multi partai jugamerupakan fenomena yang ada dalamperpolitikan nasional. Pemilu pertama dinegara kita, yakni berlangsung pada tahun 1955, menhasilkan empqatpartai utama (PNI, PKI, Mayumu dan NU), disamping itu terdapat belasan partai yang ikut berpartisipsi. Sementara dizaman Orde baru terjadi penyederhanaan jumlah partai politik menjadiPDI, PPP dan Golkar.

Reformasi sistem kepartaian sebagai sumber dan basis lembaga perwakilan rakyat sangalah diperlukan. Peluang dan mekanisme memungkinkan partai politik menjalankan fungsi dengan baik adalah bagian dari reformasi tersebut. Partai politik perlu diberikan kesempatan untuk tumbuh secara alami, dalam arti berbagai mekanisme kepartaian, seperti dibidang rekruitmen, seleksi dan suksesi kepemimpinan dan nominasi calon anggota DPR berjalansemestinya, bebas dari intervensi yang berlebih-lebihan.[67] Tetapi pada kenyataanya hal yang demikian praktis selama Orde Baru tidak dapat dijalankan. Malah semakin lama Rezim Orde baru dan Golkar semaking berusaha mempersempit ruang gerak partai politik dan Golkar berusaha semaksimal mungkin meraup suara secara mutlak.

Tetapi seiring dengan pergantian kepemimpinan maka format sistem politik berubah sangat signifikan. Kalau Orde Baru berusaha keras mengurangi jumlah partai, maka sejak keluarnya Undang-Undang No.2 tahun 1999 Kelompok Masyarakat dipermudah membentuk partai politik untuk wadah penampungan aspirasinya.[68] Dengan kemudahan persyaratan pembentukan partai politik, maka menjelang pemilu juni 1999, telah berdiri 48 partai politik. Posisi Golkar berubah jadi menjadi Partai Golongan Karya, melalui pemilu 1999 Partai Golkar menempati urutan kedua setelah sebelumnya dizaman Orde Baru selalu berada pada urutan pertama. Pemilu kali ini dimenangkan oleh PDI Perjuangan dengan memperoleh suara 33, 73 persen, Partai Golkar 22, 43 persen Partai Persatuan Pembangunan 10, 70 persen, Partai Kebangkitan Bangsa 12,60 persen dan Partai Amanat Nasional 7, 11 persen suara. Dari 48 partai politik peserta pemilu dengan perolehan suara jumlah sura mulai dari urutan pertama sampai lima tidak ada yang memperoleh suara secara mayoritas tunggal ( single mayority) tetapi hanya mayoritas sederhana (simple mayority), tidak seperti di zaman Orde Baru Yang selalu dimenangkan oleh Golkar secara mayoritas. Perubahan ini telah menghasilkan 10 fraksi di DPR, yang beberapa fraksi adalah gabungan dari beberapa partai kecil yang terwakili di DPR. Dari peta politik DPR dapat ditarik kesimpulan bahwa dinamika politik akan kembali bergema di DPR.

Perubahan ini telah membentuk format sistem kepartaian yang baru, setelah sebelumnya kita menganut sistem kepartaian yang dominan, dimana ada satu partai dominan diantara partai politik yang lain.[69] Golongan Karya hampir selama pemerintahan Orde Baru dan setiap pemilihan umum selalu menjadi partai yang memperoleh sura mayoritas dan Golkar identik dengan “partainya pemerintah” karena disamping Soeharto merupakan Ketua Dewan Pembina Golkar juga menteri-menteri yang merupakan sebagian besar dari ABRI Gokar dan Birokrasi karena tidak dapat dipungkiri bahwa penyangga pemerintahan Orde Baru selama ini adalah tiga pilar tersebut yang terkenal dengan jalur ABG.

Tetapi lain halnya setelah Era Reformasi disamping tidak ada partai yang memperoleh suara mayoritas, pemerintahan yang terbentuk tidak identik dengan milik partai milik partai mayoritas di DPR ini dapat terlihat dengan presiden pertama setelah Era Reformasi adalah Abdurrahman Wahid yang berasal dari partai yang tidak memperoleh kursi yang banyak tetapi berkat dibentuknya koalesi dalam DPR yang terkenal dengan poros tengah berhasil menghantarkan AbdurrahmanWahid jadi Presiden. Yang terpenting dari itu semuai menandakan bahwa format sistem kepartaian kita telah menjadi sistem multi partai dimana kekuatan kekuatan ada pada partai-partai politik yang ada diparlemen tidak tergantung kepada satu psartai karena tidak adanya dominasi.

Dengan sistem multi partai memungkinkan setiap partai politik yang tergabung dalam fraksi untuk mengajukan pendapat-pendapat yang berbeda dengan partai lain dan pemerintah, seperti pengajuan RUU usul inisiatif DPR, tanpa harus terpaku pada satu partai yang memperoleh suara banyak karena tidak ada partai yang mayoritas tunggal. Berbeda dengan zaman Orde Baru yang mempunyai partai mayoritas yang melahirkan sistem kepartai dominan, disamping itu pula aturan yang begitu berat yang tidak memungkingkan untuk mengajukan RUU usul inisiatif, karena berisiko tinggi akan ditolak partai besar dalam rapat paripurna dalam pengajuan RUU usul inisiatif pembicaraan sebelum masuk ke tingkat satu.

Sistem multi partai memungkinkan penguatan pelaksanaan fungsi DPR terutama didalanya fungsi legislasi, partai-politik yang ada di DPR bebas memperjunagkan aspirasi dan kepentingan masyarakat. Partai-partai yang mengelompokkan diri atau membentuk fraksi bebas melakukan usul inisitaif pengajuan RUU. Perbedaan pendapat dan banyaknya pendapat menimbulkan dinamika di DPR yang mengindikasikan hal yang positif sehingga keputusan yang diambil bukan atas kehendak satu golongan. Penguatan ini dapat kita lihat dari pembahasan-pembahasan

BAB IV

KESIMPULAN

Fungsi legislasi merupakan fungsi yang pokok dari fungsi DPR yang lain, pelaksanaan fungsi legislasi dalam periode 1999-2000 secara keseluruhan lebih baik dari periode-periode sebelumnya tidak seperti yang terjadi dizaman Orde Baru. Keluarnya dari rezim Soeharto yang mengabaikan prinsip demokrasi yang mengekang kebebasan, termasuk legislatif dalam menjalankan fungsinya.

Amandemen UUD 1945 mempunyai peranan yang besar terutama perubahan pasal 20 UUD 1945 yang memberikan kewenangan yang dominan kepada DPR dalam membentuk undang-undang. Begitu juga dengan sistem multipartai yang memungkinkan terjadinya dinamika dalam internal DPR sehingga tercipta penguatan peran dan pelaksanaan fungsi

Kuantitas legislasi (RUU yang disahkan) lebih baik minimal apabila dibandingkan dengan periode sebelumnya dan masa kerja DPR periode ini merupakan masa transisi masih dalam tahap pembenahan karena sewaktu periode ini tidak hanya melakukan pembahasan terhadap undang-undang tapi konsentrasi anggota DPR juga terfokus pada amandemen UUD 1945 yang dilakukan oleh MPR yang didalamnya juga adalah DPR. Undang-undang yang yang akan dibahas mengalami kendala karena menunggu amandemen UUD 1945 karena pembentukan undang-undang harus dilselaraskan dengan konstitusi dan tidak boleh bertentangan karena kedudukan konstitusi lebih tinggi.

Mengukur keberhasilan kuantitas legislasi DPR tidak ada yang bisa dijadikan ukuran baku karena metode dan tata cara penyusunan legislasi yang tersusun dalam Prolegnas yang terdapat di Propenas 2001-2001 tidak bisa dijadikan karena tidak ada ketidakpastian prioritas dan target undang-undang yang harus dihasilkan oleh DPR. Tapi walaupun demikian Program Legislasi Nasional yang berpedoman kepada Program Pembangunan Nasional dalam bagian Hukumnya mengagendakan sekitar 120 undang-undang yang menjadi target, jadi secara kuantitas melebihi dari targe karena periode ini menghasilkan sebanyak 175 undang-undang. Hal ini apabila dibandingkan dengan zaman sebelumnya terutama Orde baru adalah lebih baik karena pelaksanaan fungsi legislasi yang tidak berjalan dengan baik selama Orde Baru.

Kualitas undang-undang yang dihasilkan oleh DPR dianggap masyarakat kurang memuaskan ini dapat dibuktikan banyak undang-undang yang dihasilkan di ajukan masyarakat permohonan judicial riview ke Mahakamah Agung.

Pembahasan undang-undang sangat berpengaruh terhadap kualitas undang-undang yang dihasilkan, beberapa dari undang undang dibahas dalam waktu yang relatif pendek dan tergesa-gesa, pembahasanya yang tidak melibatkan partisipasi masyarakat sehingga muatanya tidak di ketahui oleh masyarakat. Juga muatan undang-undang yang hanya untuk kepentingan golongan tertentu, seperti pembahasan Undang-Undang Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden antara PDI-Perjungan dan Partai Golkar, dimana muatanya pada akhirnya dikompromikan.

Komitmen anggota dewan masih kurang dalam menjalankan tugas dan fungsinya karena sudah seharusnya anggota dewan melakukan tugasnya untuk membela kepentingan masyarakat dengan aktif dalam setiap-setiap sidang dan pembahasan dengan memperjuangkan aspirasi masyarakat kedalam pasal-pasal undang-undang.

Kesimpulan secara keseluruhan bahwa fungsi legislasi yang dijalankan DPR periode 1999-2004 adalah relatif baik karena secara kuantitas relatif banyak hal ini tidak bisa kita nafikan sedangkan dari segi kualitas masih banyak masyarakat yang merasa kurang puas. Hal ini di pengaruhi oleh faktor-faktor adanya amandemen UUD 1945 yang memberikan kekuasaan legislasi yang besar kepada legislatif, aturan tata tertib yang memudahkan DPR megajukan RUU usul inisitatif begitu juga dengan sistem multi partai yang tida ada partai yang mayoritas di parlemen, dan iklim politik yang kondusif turut mendukung berfungsinya DPR secara maksimal disamping juga tingkat pendidikan anggota DPR yang rata-rata lebih tinggi dari DPR periode sebelumnya dengan lebih dari lima puluh persen menempuh pendidikan diperguruan tinggi dan bergelar sarjana. Juga umur anggota DPR periode ini rata-rata lebih muda dari anggota DPR sebelumnya

Tetapi walaupun demikian kondisi beberapa undang-undang tersebut tetap memberikan legitimasi kepada pemerintahan dan jalannya roda pemerintahan. Pemilihan legislatif dan presiden menjadi salah satu contoh sekalipun muatan dari undang-undang dari tersebut banyak yang mengangap kurang puas.

Gambaran pelaksanaan fungsi legislasi yang demikian, bukanlah kondisi yang sangat buruk sekali tetapi perlu pembenahan dan perbaikan dimasa silam, seperti pembahasan yang intensif antara pemerintah dengan DPR dalam menyelesaikan Prolegnas 2004-2009. hendaknya daftar RUU yang ada dalam prolegnas dibahas secara konsisten dan pembahasan dilakukan secara prioritas dan kebutuhan yang mendesak dan dalam setiap tahun diadakan evaluasi terhadap fungsi legislasi yang telah dilaksanakan. Dewan Perwakilan Rakyat menjalin koordinasi yang lebih baik dan bersahabat dengan pemerintah sebagai mitranya dalam melakukan pembahasan undang-undang dan presiden selaku pemimpin pemerintahan yang akan melaksanakan undang-undang yang dihasilkan hendaknya dengan cepat merespon DPR dalam menurunkan AMPRES dan menunjuk menteri yang mewakili pemerintah dalam meklakukan pembahsan agr tidak memakan waktu yang lama.

Rujukan dalam pembentukan undang-undang telah dibuat dalam suatu undang-undang yaitu UU No. 10 Tentang Tata Cara Pembetukan Peraturan Perundangan-undangan UU TCP3, tentunya menjadi kemudahan dan acuan DPR dan Pemerintah dalam membuat undang-undang dan dilakukan dengan konsisten. Perbedaan dengan periode sebelumnya, bahwa pembentukan undang dari pihak pemerntah mengacu pada Keputusan Presiden (Kepres) No. 44 tahun 1999 tentang Teknik Penyusunan Peraturan Perundangan-undangan, Bentuk Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah dan Rancangan Keputusan Presiden, dan yang kedua adalah Peraturan Tata Tertib. Dalam menjalankan fungsi DPR fungsi legislasi, fungsi anggaran dan fungsi pengawasan- hendaknya dijalankan secara proporsional karena mengingat fungsi-fungsi ini begitu penting, tidak melaksanakan salah satu fungsi secara berlebihan dilain hal fungsi yang lain diabaikan.

Memaksimalkan fungsi Sekretariat Jenderal dalam mendukung kerja dewan dengan menyiapkan perangkat dan sistem informasi yang lebih memadai sehingga dewan dapat bekerja lebih maksimal. Bagi masyarakat hendaknya lebih aktif berpartisipasi mencermati kinerja dewan dan memberikan masukan yang kontruktif dan membangun demi perbaikan kinerja dewan. Yang terpentinga dari itu adalah bahwa masyarakat hendaknya mempertimbangkan dengan matang dalam memilih anggota dewan dan preside dan wakil presiden, jangan terlalu mudah percaya dengan janji-janji mereka. Pertimbangan yang rasional dan obyektif hendak menjadi kunci dalam memilih wakil dan pemimpin karena kepada mereka kita memberikan kepercayaan untuk memperjuangkan kepentingan dam masa depan kita.

Daftar Pustaka

Sumber Buku

Almond, Gabriel, dan Verba, Sidney, Budaya Politik, Tingkah Laku Politik dan

Demokrasi di Lima Negara, Jakarta : Bina Aksara, 1984.

_________, Comparative Politic Today, Boston : 1978.

API, Yayasan, ed., Panduan Parlemen Indonesia, Jakarta : Yayasan API, 2001

Apter, David, Pengantar Analisa Politik, , Jakarta : LP3ES, 1988.

Asshiddiqie, Jimly, , Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen Dalam Sejarah :

Telaah Perbandingan Konstitusi Berbagai Negara, Jakarta : Penerbit Universitas Indonesia, 1996.

Boboy, Max, DPR RI Dalam Perspektif Sejarah dan Tatanegara, Jakarta : Pustaka

Sinar Harapan,1994

Budiardjo, Miriam dan Ambong, Ibrahim, Fungsi Legislatif Dalam Sistem Politik

Indonesia, Jakarta : RajaGrafindo Persada,1993.

Apter, E David, Pengantar Analisa Politik, Jakarta : LP3ES, 1987.

Easton, David, Kerangka Kerja Analisa Sistem Politik, Jakarta : Bina Akasara, 1988

Ebestein, William, Isme-isme masa Kini, Jakarta : Swadata, 1965.

Gould,C, Carol, Demokrasi Ditinjau Kembali, Yogyakarta : Tiara Wacana, 1993.

Inter-Parlementary Union, Parlements of The World A Comparative Reference

Compendium, Second Edition, Volume I, New York :The International Center

For Paliamentary Documentation Of The Inter-Parlementari Union, 1990.

Powel, Bingham, Contemporary , Democracies, participation, Stability and Violence,

Harvard University Press, 1982.

Marbun B.N, DPR RI Pertumbuhan dan Cara Kerjanya, Jakarta : PT Gramedia

Pustaka Utama, 1992

Rais, Amien, Demokrasi dan Proses Politik, Jakarta : LP3ES, 1986.

Robert, A Dahl, Dilema demokrasi Pluralis , Otonomi Vs Kontrol, Jakarta : Rajawali

Press, 1985.

Sargen, Lyman Tower, Idiologi Politik kontemporer, Jakarta : Bina Aksara,1986.

Saragih, R. Bintan, Sistem Pemertintahan dan Lembaga Perwakilan Di Indonesia,

Jakarta : Perintis Press, 1985.

Simamora, Sahat, Pembangunan Politik dan Prospektif, Jakarta : Bina Aksara, 1985.

Suseno, Franz Magnis, Etika, Politik , Prinsip-Prinsip Moral dasar Kenegaraan Modern, Jakarta : PT Gramedia, 1991.

Surbakti, Ramlan, Memahami Ilmu Politik, Jakarta : PT Gramedia Widiasarana

Indonesia, 1992.

Kansil, CST, Sistem Pemerintahan Indonesia, Jakarta : Bina Aksara,1990

Sumber Perundang-undangan dan Peraturan-Peraturan

Undang-Undang Dasar 1945,

Undang-undang No. 2 tahun 1999, tentang Partai Politik

Undang-undang No. 3 tahun 1999, tentang Pemilihan Umum

Undang-undang No.4 tahun 1999, tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPRD

Undang-undang No 22 tahun 2003, tentang Susunan dan Kedududkan MPR, DPR, DPD, DPRD.

Undang-Undang No.25 tahun 2000 tentang Program Pembangunan Nasional.

Peraturan Tata Tertib DPR 1999-2004

Peraturan Tata Tertib DPR 1997-2002

Peraturan Tata Tertib DPR 1992-1997

Peraturan Tata Tertib DPR 1987-1992

Sumber Majalah, Jurnal, Surat Kabar dan Internet

Majalah Ilmu dan Budaya, Edisi 2, tahun V,1982

Majalah ilmu dan Budaya, Edisi , tahun XXIII, 2003

Majalah Legislatif, 15-28 Pebruari 2005

Media Indonesia, 2 Pebruari 2005

www. Parlemen.net

www.komisihukum.com

www.PSHK.org

www.awasiparlemen.org

www.dpr.go.id



[1] Max Boboy, DPR RI Dalam Perspektif Sejarah dan Tata Negara, Jakarta : Pustaka Sinar Harapan, 1994, hal. 1.

[2] Ibid

[3] Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen Dalam Sejarah : Telaah Perbandingan Konstitusi Berbagai Negara, Jakarta : Penerbit Universitas Indonesia, 1996, hal. 3-4: Lihat untuk lebih lengkap penamaan untuk semua negara , Inter-Parlementary Union, Parlements of the World A Comparative Reference Compendium, Second Edition, Volume 1, New York : The International Center for Parliamentary Documentation of the Inter-Parliamentary Union, 1990,

hal. 3-10.

4 C.S.T Kansil, Sistem Pemerintahan Indonesia, Jakarta : Bina Aksara, 1990, hal.218.

5 Sekretariat Jenderal DPR RI, Peraturan Tata Tertib DPR RI, Jakarta : 1997, ( Bab II, Pasal 2).

6 Lymens, Tower Sargen, Idiologi Politik Kontemporer, Jakarta : Bina Aksara, 1986, hal. 44.

[4] David E. Apter, Pengantar Analisa Politik, Jakarta : LP3ES, 1998, hal. 137-139.

[5] Sukarna, Sistem Politik Indonesia, Bandung: Penerbit Alumni, 1981, hal. 39.

[6] Arbi Sanit, Perwakilan Politik: Suatu Stdi Awal Dalam Pencarian Analisa Sistem Perwakilan politik di Indonesia, Imu dan Budaya, Edisi 2, tahun V, Jakarta : Penerbit Universitas Nasional1982 , hal. 82.

[6] Ibid., hal.48-49.

[7] Ibid., hal.48-49.

[8] B.N Marbun, DPR RI Pertumbuhan dan Cara Kerjanya, Edisi Revisi, Jakarta : PT Gramedia Pustaka Utama, 2002, hal. 202.

[9] Menurut Undang-undang No. 22 tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan Majelis Permusyawatan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, dalam penjelasannya pasal 25 huruf (a), fungsi legislasi adalah fungsi membentuk undang-undang yang akan dibahas dengan presiden untuk mendapatkan persetujuan bersama.

[10] Lihat pernyataan senada Ganjar Razuni, Pilkada Sebagai Momentum Pendidikan Yang Demokratisdan Bebas Politik Uang ; Tinjauan Aspek Politik dan Pemerintahan, Jakarta: Majalah Ilmu dan Budaya, tahun XXII/September, 2003,hal.3.

[11] Muchtar Pakapahan, DPR RI Semasa Orde Baru, Jakarta : Pustaka Sinar Harapan , 1994, hal. 18

[12] Ali Moertopo, Strategi Politik Nasional, Jakarta : CSIS, 1974, hal.18-19

[13] B.N. Marbun, Op.Cit.,hal. 1 : Lihat juga Max Boboy yang mengatakan fungsi parlemen atau lembaga perwakilan ,yaitu : a. fungsi perundang-undangan, b. fungsi pengawasan, c. sarana pendidikan dalam Max Boboy, Op.Cit., Hal. 28-29.

[14] Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Jakarta : PT Gramedia, 1989, hal.173

[15] David E. Apter, Pengantar Analisa Politik, Jakarta : CV Rajawali, 1985, hal. 230-234

[16] Untuk lebih jelas Keterangan fungsi badan legislatif lihat Arbi Sanit, Op.Cit., Hal.48-52. Lihat juga pasal 23 ayat 1 UUD 1945 : pasal 33 ayat 2 huruf (b) dan (c) Undang-undang No.4 tahun 1999 tentang Susunan dan kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah : Peraturan Tata Tertib DPR 1999 pasal 4 ayat 1.

42 Lihat hal ini maknanya sama dengan konversi, kata-kata yang dipakai pada halaman sebelumnya.

43 Hal ini di sebut Easton sebagai demand input overload, yaitu tuntutan yang terlalu besar sehingga menimbulkan beban yang terlalu berat untuk dipikul pemerintah, lihat David Easton, A System Analysis of Political Life, New York : John Willey and Sons Inc, 1965, hal. 57-69 : David Easton, A Framework, hal.120.

44 hal tersebut karena banyak dan beragamnya tuntutan dan dukungan yang berasal dari masyarakat sehingga tidak mungkin mengakomodasi semua tuntutan dan dukungan yang berasal dari masyarakat dan yang paling baik dalam sistem demokrasi perwakilan adalah menyampikan aspirasi masyarakat kepada lembaga perwakilan yang nantinya aspirasi yang berupa tuntutan dan dukungan akan dikaji dan dipelajari – dikonversi – sehingga keluar out put yang berupa kebijakan : untuk uraian mengenai pernyataan bahwa demokrasi perwakilan merupakan sistem feodal, lihat A.F Pollard dalam bukunya “The Evolution of Parliament”. Representation was not the off spring at democratic theory, but ancident at the the feudal system.yang dikutif Max Boboy, Op.Cit., hal.17 dari Bintan R. Saragih, Sistem Pemerintahan dan Lembaga Perwakilan di Indonesia, Jakarta : 1985, hal.98.

[17]Robert A. Dahl, Dilema Demokrasi Pluralis, Otonomi Vs Kontrol, Jakarta : Swadana, hal. 113

[18] David E. Apter, Op.Cit, hal.145-146

[19] Budiardjo, Op.Cit, hal. 157

[20] Ibid, hal. 156-157

50 Lihat Ramlan Surbakti, Memahami Ilmu Politik, Jakarta : PT Gramedia Widiasarana Indonesia, 1992, hal.167. dengan kutipan, “ apa yang diputuskan melalui proses politik mempunyai kekuatan mengingat (otoritatif)”.

51 Robert A. Dahl, Op.Cit., hal 78.

[21] Arbi Sanit, Sistem Perwakilan Indonesia, Jakarta : PT Rajawali, 1985, 59

[22] Heinz Eulau and John Whalke, at.al., The Politics Of Representation, London: Sage Publication, 1978, hal.67-68, dalam Ibid., hal 29

[23] Gilbert Abcarian and George S. Massanaut, Contemporary Political Science, hal. 177-179, dalam Ibid., hal 282-283

[24] Ibid., hal. 286-289

[25] Maurice Duverger, Partai Politik dan Kelompok Penekan, terjemahan : Laila hasyim, Jakarta : PT Bina Aksara, 1984, hal.21

[26] Maurice Duverger, Political Parties : Their organization and Activities in Modern State, Lodon : Metheum, 1967, hal.287, dalam Ramlan Surbakti, Memahami Ilmu Politik, Jakarta : PT Gramedia Widiasarana Indonesia, 1992, hal. 124.

[27] Lihat John Whalke, “Introduction” dalam Samuel Pattersons, dkk., Representative and Represented. N.Y. : Joh Willey & Sons, 1975, hal.1-20, dikutif oleh Arbi Sanit, Op.Cit., hal.6.

[28] B.N Marbun, Op.Cit., hal.315-316

20 Saiful Sulun, DPR dan Fungsi Legislatif Dalam Sistem Politik Indonesia, Dalam Miriam Budiarjo, Ibrahim Ambong, ed., Fungsi Legisaltif Dalam Sistem Politik Indonesia, Jakarta : RajaGrafindo Persada. 1993.hal. 5.

21 B.N. Marbun, DPR Pertumbuhan dan cara Kerjanya, Edisi Revisi, Jakarta : PT Gramedia Pustaka Utama, 2002 hal. 1 : Lihat juga Riswandha Imawan, Op.Cit., hal. 73 yang menggambarkan DPR dalam tulisannya bahwa masyarakat menganggap secara sinis masyarakat menyebut adanya prinsip “ Lima D” yakni : datang, daftar,duduk, diam, duit. Kritik dan kecaman semacam ini sebenarnya menunjukkan turunya kepercayaan masyarakat kepada DPR dalam melaksanakan fungsinya”.

23 Riswandha Imawan, Faktor-Faktor Yang Menghambat Usaha Optimasi Peran Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, Dalam Miriam Budiardjo, Ibrahim Ambong, Fungsi legislatif Dalam Sistem Politik Indonesia, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 1993, hal.79-82. :Saiful Sulun, Op.cit.,hal. 9-11; B.N Marbun, Op.Cit., hal.323-331.

24 Muchtar Pakpahan, DPR RI Semasa Orde baru, Jakarta : Pustaka Sinar Harapan, 1994, hal. 181

25 Riswandha Imawan, Op.Cit., hal.79.

26 B.N Marbun, Op. Cit, hal. 286 : Riswanda Imawan, Op.Cit., hal.20-21.Lihat pasal-pasal dalam Peraturan Tata Tertib mengenai aturan hak usul inisiatif RUU DPR sebelum 1997, 1999, 2004. Peraturan Tata Tertib DPR 1971-1977 oleh 30 orang anggota, Peraturan Tata Tertib 1977-1982 oleh 25 orang anggota, bahwa dalam melaksanakan hak inisiatif dalam hal ini usul inisiatif RUU dari DPR harus diajukan minimal 20 orang anggota DPR yang tidak hanya dari satu fraksi, seperti pasal 33 dan pasal 134-136 Peraturan Tata Tertib DPR No.10/DPR-RI/III/1982, Peraturan Tata Tertib 1987-1992, Peraturan Tata Tertib 1992-1997 minimal 20 minimal 20 orang dan minimal dua fraksi, yang selanjutnya dilakukan perubahan pada Peraturan Tata Tertib 1999 pasal 125 dimana dalam melaksanakan hak inisiatif dalam hal usul inisiatif RUU dari DPR bisa diajukan oleh minimal 10 orang anggota DPR tanpa harus dari berbagai fraksi.

27 Riswandha Imawan, Op.Cit., hal. 80.

28 Saiful Sulun, Op.Cit.,hal.10.

29 Ibid

30 Lihat pasal-pasal yang dimaksud sebelum diadakannya amandemen, pasal 4 tentang kekuasaan membentuk undang-undang yang dominannya berada ditangan eksekutif, pasal 11 tentang pernyataan perang, perdamaian dan perjanjian dengan negara lain, pasal 13 tentang kekuasaan presiden mengangkat duta dan konsul, pasak 14 tentang kekuasaan pemberian grasi, amnesti, abolisi dan rehabilitasi, pasal 15 tentang kekuasaan presiden dalam memberi gelaran, tanda jasa, dan lain-lain tanda kehormatan, pasal 16 tentang Dewan Pertimbangan Agung. Bandingkan dengan pasal-pasal yang mengatur Dewan Perwakilan Rakyat pada BAB VII mulai dari pasal 19-22 yang mengindikassikan posisi Dewan Perwakilan Rakyat menjadi lemah, dan dalam prakteknya menjadi execitive heavy dan pasal yang lebih jelas yang memposisikan kenapa Dewan Perwakilan Rakyat lemah dalam fungs pembentukan undang-undang ini dapat dilihat UUD 1945 pasal 21 ayat 1 dan 2.

31 Riswandha Imawan, Op.Cit.,hal.81.

[29] Riswandha Imawan, Op.Cit., hal.83

[30] T.A Legowo, et.al. Lembaga Perwakilan Rakyat Indonesia, Studi Analissa Sebelum dan Sesudah Perubahan UUD 1945 (Kritik, Masalah dan Solusi), Jakarta : Formappi, 2005, tanpa halaman.

[31] Amir Santoso, Demokrasi dan DPR: Agenda Masa Depan, dalam Miriam Budiardjo dan Ibrahim Ambong, Ibid.,49

[32] Recall pada masa Orde Baru dijalankan secara tidak transparan tanpa memberikan kesempatan untuk pembelaan diri bagi para anggota dewan yang terkena recall

[33] Amir Santoso, Loc.Cit

[34] William Liddle, Pemilihan Umum 1977 dan Keabsahan Orde Baru, dalam Abdul Bari Bazed, ed., Sistem Pemilihan Umum Suatu Himpunan Pemikiran, Jakarta : BPPH UI, 2000, hal. 40, dikutif kembali oleh T.A. Legowo, Op.Cit. tanpa halaman ; lihat juga Hermawan Sulistiyo, ed., Analisis perbandingan SU MPR 1998 dan SU MPR 1999, Jakarta : Pusat Penelitian Politik dan Kewilayahan LIPI, 2000, hal.4.

[35] T.A. Legowo. Op.Cit., tanpa halaman

57 Ibid., hal. 178

58 Ibid., hal 179

[36] Undang-undang No.3 tahun 1999 tentang pemilihan umum, Tanpa Tempat : Sumatra Voter Education Clearing House (SVECH). Tanpa Tahun, hal. 12

[37] B.N Marbun, Op. Cit., hal. 180

[38] B.N Marbun, Op.Cit, hal 190.

[39] Lihat UU No. 4 tahun 1999, tentang pemilihan umum, SVEC; mengenai penamaan ABRI telah mengalami perubahan menjadi Fraksi TNI-POLRI, dan jumlah Fraksi ini sebelumnya 75 orang pada periode DPR 1997 dan 100 orang pada periode DPR 1971-1992.

[40] B.N. Marbun, Op.Cit.,hal.321 ; bandingkan dengan produk DPR ( KNP, DPRS, DPR- GR) walau dalam masa peralihan dan perang kemerdekaan dari 17 Agustus sampai Nopember 1966, yaitu dalam jangka waktu 21 tahun, mampu menghasilkan 554 undang-undang yang di antaranya terdapat 9 undang-undang usul insiatif DPR.

[41] Indra Surya Lubis, ed., Pengantar Editor, Bahaya Tirani DPR, Konflik DPR Vs Presiden Kumpulan Analisis Para Pengamat Politik, Tanpa Tempat : Lembaga Studi Politika “Merdeka”, 2001, hal.iv.

[42] Ini dapat dilihat bahwa Golkar selalu menjadi mayaritas tunggal dalam setiap pemilihan yang dilaksanakan semenjak pemilu pertama orde baru tahun 1971 samapai pemilu terakhir orde baru tahun 1997, untuk lebih lengkap berikut jumlah kursi di DPR setiap hasil pemilu di zaman orde baru, pemilu 1971 (Golkar 236 orang, PPP 94 orang, PDI 30 orang), pemilu 1977 ( Golkar 232 orang, PPP 99 orang, PDI 29 orang), pemilu 1982 ( Golkar 242 orang, PPP 94 orang, PDI 24 orang ), pemilu 1987 (Golkar 299 orang, PPP 61 orang, PDI 40 orang), pemilu 1992 ( Golkar 282 orang, PPP 62 orang, PDI 56 orang), pemilu 1999 ( Golkar 325 orang, PPP 89 orang, PDI 11 orang). Untuk lebih lengkap lihat B.N Marbun, Op.Cit., hal.165-177.

[43] hal ini sebenarnya telah pernah dinyatakan oleh Soekarno bahwa UUD 1945 yang disyahkan tanggal 18 agustus 1945 akan di sempurnakan dikemudian hari seperti pernyataan beliau pada sidang PPKI, tanggal Agustus 1945, Soekarno waktu itu menegaskan “ kalau boleh saya memakai perkataan: ini adalah Undang-Undang Dasar Kilat. Nanti kalau kita telah bernegara dalam suasana yang lebih tenteram, kita tentu akan mengumpulkan kembali Majelis permusyawaratan rakyat yang membuat Undang-Undang Dasar yang lebih lengkap dan lebih sempurna. Tuan-tuan tentu mengerti, bahwa ini adalah sekedar Undang-Undang Dasar sementara, Undang_Undang Dasar Kilat, bahwa barangkali boleh dikat5akan pula, ini revolutiegrondwet. Nanti kita membuat Undang-Undang Dasar yang lebig sempurna,” hal ini dikutif dari Harry Tjan Silalahi, RI, Negara Berkedaulatan Rakyat, Menganut Sistem MPR, dalam Indra Surya Lubis, ed., Op.Cit., hal 22. diambil editor dari Kompas, 21 Mei 2001.

[44] lihat beberapa pasal yang bias menciptakan abuse of pawer, seperti pasal 7 yang tidak memberikan batasan jabatan seorang presiden, ingat pernyataan Lord Acton yang berbunyi, “ power tends to corrupt absolut power corrupt obsolutly”.

[45] Ibid., hal. iv.

[46] UU No. 25 tahun 2000 tentang Program Pembangunan Nasional 2001-2005, Bagian Pendahuluan.

[47] B.N. Marbun, Op.Cit., hal. 318-319.

[48] Lihat lebih lengkap dalam UU No.25 Tahun 2000 Tentang Program Legislasi Nasional 2001-2005, dalam D. Matrik kebijakan Program Pembangunan Hukum dalam kolom indikator kerja, I. Meningkatkan peran dan fungsi prolegnas, II memamfaatkan penelitan hukum sebagai hasil pengkajian hukum laa, III. Meningkatkan jumlah tenaga perancang undang-undang yang lebih berkualitas dan ditetapkan/disempurnakanya undang-undang dibidang, A. Hukum, B. Ekonomi, C. Politik, D. Agama, E. Pendidikan, F. Sosial Budaya, G. Pemerintah Daerah, H. Sumber Daya Alam dan Lingkungan Hidup, I, Pertahanan Keamanan, dimana jumlah keseluruhan undang-undang yang ditargetkan sebanyak 120 undang-undang lengkap dengan nama undang-undangnya. Hal III 11-III 15

[49] Undang-Undang No.25 tahun 2001 tentang Program Pembangunan Nasional, bagian hukum.

[50] Reny Rawasita Pasaribu, Program Legislasi Nasional, dalam www.parlemen.net

[51] Reny Rawasita Pasaribu, Prolegnas Yang Bermasalah, dalam www.parlemen.net

[52] PSHK, Masalah-Masalah dalam Prolegnas, dalam www.PSHK.or

[53] Ibid

[54] Komisi Hukum Nasional, Arah Prolegnas, dalam www.komisihukum.com

[55] Hal senada juga dikemukakan oleh Benny K. Karman, Bahaya Tirani DPR, masukan Bagi Proses Amandemen Konstitusi, dalam Indra Surya Lubis, Op.Cit., hal 52

[56] Abdul Manan dan Benyamin Tukan, Perlu Menyimak laporang Pelaksanaan Fungsi, Tugas dan Wewenang DPR RI Periode 1999-2004, dalam www.parlemen.net

[57] Media Indonesia, UU No.32/2004 Abaikan Prinsip Demokrasi, Rabu, 9 Maret 2005, hal.6

[58] Ronald Rofiandri, Terpinggirkannya Pembahasan RUU Lembaga Kepresidenan , Laporan Pemantauan RUU Lembaga Kepresidenan Juni 2004, Minggu Kedua, pada tanggal 21 Juni 2004 dalam www. Parlemen.net

[59] Media Indoensia, DPR targetkan 284 UU Rampung Hingga 2009, Rabu, 2 Pebruari 2005, hal. 6 ; hal sebada dsampaikan oleh sayuti Asyatiri dari FPAN yang juga anggota komisi II DPR dalam Majalah Legislatif Seswapres dan UU Kepresidenan, 15-28 Pebruari 2005 hal.29

[60] Ganzar Razuni, Prospek Pelaksanaan Fungsi Legislasi DPR RI 2004-2009, dalam Ilmu dan Budaya, Tahun XXIV/Agustus 2004, Jakarta : Universitas Nasional, 2004, hal.4.

[61] Ichlasul Amal dan Rizal Panggabean, Reformasi sistem Multiparetai Dalam Rangka Peningkatan Peran DPR Dalam Proses Legislatif, dalam Miriam Budiardjo dan Ibrahim Ambong, Op.Cit., hal. 283

[62] Ibid., hal. 290

[63] Ichlasul amal dan Rizal Panggabean, “Kontraversi Partai Terbuka di Indonesia”, Prospek, No.1 Vol. 7, 1990, hal 76-77, dalam Ibid., hal.291

[64] untuk lebih lengkap lihat Arbi Sanit, Op.Cit., hal 261-263

[65] Ibid., hal.292-293

[66] Ibid., hal 293

[67] Ibid., hal. 294

[68] Lihat pasal 2 ayat (1) Undang-Undang No. 2 tahun 1999 tentang Partai Politik.

[69] Maurice Duverger, Op.Cit., hal.21



NOTE: Part of this paper is published on Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Journal

3 komentar:

novia mengatakan...

wadugh.tadinya mw diambil skripsinya bwt orang..eh punya saher...hehehe
(NB: jd gk mw d'jodohin ma Jeany??)

Sigit ni ma Via (anak politik yg cantik, tampan (dikiiiit), n baik hati juga pintar....

novia mengatakan...

bg..apaan ini
tadinya mw dicontek bwt skripsi org..
eh punya saher....hehehehe
(NB: jadinya dijodohin ma Jeany???)
(Sigit IP 03 Unas)

NAZAKI mengatakan...

ok banget, dimana ya bang bisa beli buku Fungsi Legislatif dalam Politik Indonesia karangan Meriam Budiarjo?, tolong ya bang?